Pravila na papiru, primjena na čekanju: Godinu od usvajanja, Zakon o lobiranju još nije zaživio u praksi

Zakon o lobiranju važan je korak u uređenju te oblasti i suzbijanju korupcije, ali njegova puna primjena zavisi od vremena potrebnog da se nova pravila usvoje, dok se i institucije i javnost još prilagođavaju i uče o značaju transparentnosti tog procesa.

To su “Vijestima” saopštili iz Agencije za sprečavanje korupcije (ASK), koja reguliše djelatnost lobiranja, odgovarajući na pitanje zašto Zakon o lobiranju, koji je usvojen u junu 2024. u slopu tzv. IBAR zakona, godinu dana kasnije nije proizveo gotovo nikakav efekat.

“Zakon o lobiranju je, svakako, ključan korak u regulaciji ove oblasti i borbi protiv korupcije, međutim, kao i kod svake zakonske promjene, potrebna je određena dinamika kako bi se nova pravila u potpunosti usvojila i implementirala”, rekli su iz ASK-a.

Kazali su da, godinu dana od stupanja na snagu, mogu reći da su to “primarni koraci u stvaranju infrastrukture za efikasnu primjenu Zakona”.

Kako se navodi na sajtu ASK-a, taj propis prije svega “promoviše načelo javnosti, povjerljivosti, udruživanja, principe integriteta i izbjegavanja sukoba interesa”.

Prema novom propisu, lobiranje se definiše kao djelatnost kojom se preduzimaju aktivnosti u cilju vršenja uticaja na organe zakonodavne i izvršne vlasti na državnom, odnosno lokalnom nivou, organe državne uprave, nezavisna tijela, regulatorna tijela, javne ustanove…

Uticaj se, prema tom aktu, može vršiti i na druga pravna lica koja vrše javna ovlašćenja, odnosno djelatnosti od javnog interesa ili su u državnom vlasništvu u postupku donošenja zakona, drugih propisa i akata iz nadležnosti tih organa vlasti, radi ostvarivanja interesa naručioca lobiranja.

Edukovati lobiste i nadležne

Iz ASK-a tvrde da je veliki broj aktivnosti u sferi lobiranja već sproveden, uključujući formiranje ispitne komisije, pripremu za polaganje ispita za lobiste, donošenje podzakonskih akata...

“Takođe, važno je naglasiti da je i javnost, kao i institucije, u fazi prilagođavanja i edukacije o važnosti transparentnog lobiranja”, kazali su iz institucije kojom rukovodi Dušan Drakić.

Ocjenjuju da sam zakon stvara jasne okvire za vršenje djelatnosti lobiranja, ali da je potrebno vrijeme da se u potpunosti promijeni pristup prema ovoj oblasti, “da bi lobiranje postalo prepoznato kao legalni i legitiman instrument za uticaj na procese donošenja odluka”.

Kazali su da je analiza planova integriteta prošle godine pokazala da se jedan od najzastupljenijih rizika u važećim planovima integriteta, pored, kako kažu, narušavanja integriteta institucije, sukoba interesa i zloupotrebe službenih nadležnosti, odnosi na - nedozvoljeno lobiranje ili drugi nejavni uticaj.

“Iako zakon tretira lobiranje kao uticaj na donošenje opštih propisa, zakona i drugih akata od strane organa vlasti, jasno je da je percepcija o važnosti ovog pitanja prisutna u javnosti”, dodali su.

Na pitanje kako ocjenjuju primjenu novog zakona, iz ASK-a su odgovorili da je taj propis trenutno “u fazi razvijanja svih potrebnih sistema” za njegovu efikasnu implementaciju. Poručuju da i dalje potrebno dodatno raditi na edukaciji lobista i nadležnih organa o svim obavezama koje proizlaze iz Zakona.

“Važno je naglasiti da je Agencija već preduzela konkretne mjere u tom smjeru i omogućila građanima, kao i lobistima i organizacijama, da postupe u skladu sa zakonskim normama. Takođe, treba napomenuti da Zakon o lobiranju omogućava prijavljivanje nedozvoljenih lobističkih aktivnosti i obavezuje sve aktere da redovno dostavljaju izvještaje”, rekli su “Vijestima”.

Iz ASK-a su istakli da je, od početka primjene novog Zakona o lobiranju, Agenciji dostavljena jedna prijava za nedozvoljeno lobiranje.

“S tim u vezi, Agencija je sprovela postupak utvrđivanja sumnje u nedozvoljeno lobiranje u tom slučaju i donijela Odluku u kojoj je utvrdila da nije došlo do kršenja Zakona o lobiranju. Očekujemo da će u narednom periodu, uz dalju edukaciju i promociju Zakona, doći do rasta broja prijava i većeg broja aktivnosti unutar zakonskog okvira”, dodali su.

Samo jedna "narudžbina"

Zakon o lobiranju usvojen je prvobitno 2014. godine, a prema novom propisu istog imena lobiranjem se može baviti osoba koja ima odobrenje za obavljanje te djelatnosti izdato u skladu sa zakonom, kao i privredno društvo, odnosno nevladina organizacija (NVO) koji ispunjavaju uslove propisane zakonom (pravno lice koje obavlja djelatnost lobiranja), a lobiranje može obavljati i osoba zaposlena kod naručioca lobiranja (interni lobista).

Lobiranim licem smatra se svaki zvaničnik na čije postavljenje je jedan od tri organa vlasti dao saglasnost, uključujući poslanike i odbornike.

Novim zakonom uređen je i postupak lobiranja - od izdavanja naloga za lobiranje i preciziranja šta nalog mora da sadrži, do navođenja slučajeva kad naručilac lobiranja, lobista ili pravno lice koje obavlja djelatnost lobiranja moraju zastati s lobiranjem, raskinuti ugovor ili staviti van snage nalog.

Lobirano lice u obavezi je da podnese službenu zabilješku o lobističkom kontaktu ASK-u roku od pet dana od kad je ostvaren kontakt s lobistom, kao i da obavijesti Agenciju o sumnji na postojanje nedozvoljenog lobiranja. ASK potom pokreće postupak u kom se odlučuje da li je došlo do nedozvoljenog lobiranja ili kršenja drugih odredbi zakona. Organ vlasti obavezan je da objavi podatke o lobističkim kontaktima (lobiranom licu, lobisti, predmetu lobiranja, itd.) na svojoj internet stranici.

“Vijesti” su u martu objavile da je 16 registrovanih lobista u Crnoj Gori, kao i dvije firme ovlašćene za obavljanje tog procesa, prijavilo da prošle godine nisu imali prihoda od vršenja te djelatnosti. Zakonom o lobiranju propisano je da se izvještaji o radu za prethodnu godinu moraju predati do 31. januara naredne.

U registru naručilaca lobiranja, koji se nalazi na saju ASK-a, postoji samo jedan zahtjev za to, koji je podnijela nevladina organizacija (NVO) “Udruženje roditelji”. Kao predmet lobiranja naveden je Krivični zakonik (KZ), tj. stavovi u njemu koji se odnose na maloljetne osobe i djecu. Međutim, nije poznato kad je ovaj zahtjev podnesen. Prema nezvaničnim informacijama “Vijesti”, ta NVO tražila je strože kazne u navedenom dijelu KZ-a, ali je taj pokušaj lobiranja obustavljen.

Listu je prije usvajanja novog zakona iz ASK-a nezvanično rečeno da postoji veliki broj neformalnih i neregulisanih lobista u privrednom sektoru, te da su mnoge kompanije imale osobu koja se bavila lobiranjem, iako im zvanična titula nije bila takva.

Posjedovanje uvjerenja o položenom ispitu za lobiranje, koje izdaje ASK, jedan je od obaveznih uslova da bi se fizičko lice bavilo tom djelatnošću.

“Vijesti” su kontaktirale više registrovanih lobista da bi ih pitale zašto nemaju posla i prihoda, ali niko od njih nije želio da govori o tome.

U EU potrošili 343 miliona, u SAD 4,4 milijarde

Potpisivanjem Lisabonskog ugovora 2007, kojim je reformisana struktura Evropske unije (EU), ​lobiranje je u toj zajednici postalo sastavni dio političkog odlučivanja i zakonodavnog procesa.

Evropska komisija je 2008. uvela dobrovoljni registar lobista, koji je 2011. prerastao u zajednički registar s Evropskim parlamentom (EP), omogućavajući javnosti uvid u aktivnosti lobista.

Od januara 2019, EP je usvojio obavezujuća pravila o transparentnosti lobiranja, zahtijevajući od poslanika da objavljuju sastanke s lobistima. Prema podacima Opservatorije evropskih korporacija (Corporate Europe Observatory), prošle godine su na lobiranje u EU potrošena najmanje 343 miliona eura.

Kad je riječ o SAD, ​Radio Slobodna Evropa piše da lobiranje predstavlja ključnu komponentu tamošnjeg političkog sistema, omogućavajući različitim interesnim grupama da utiču na zakonodavne i izvršne procese. U 2024. je ukupna potrošnja na lobiranje u SAD iznosila 4,4 milijarde dolara, prema podacima sajta “OpenSecrets”.

Lobiranje igra posebno veliku ulogu u predsjedničkim izborima u SAD, i s time su povezani tzv. politički akcioni komiteti (PAC-ovi) i super PAC-ovi, koji učestvuju u finansiranju kampanja. Oni prikupljaju donacije članova Republikanske i Demokratske partije, a jedan član može donirati do 5.000 dolara po kandidatu godišnje. S druge strane, super PAC-ovi mogu prikupljati i trošiti neograničena sredstva, pod uslovom da ne koordiniraju direktno s kandidatima ili njihovim kampanjama.

Tokom predsjedničkih izbora 2024, super PAC-ovi su imali značajan uticaj na ishod glasanja. Milijarder Ilon Mask je donirao oko 238,5 miliona dolara političkim organizacijama koje podržavaju novog-starog predsjednika SAD Donalda Trampa. Ova sredstva su uglavnom bila usmjerena ka povećanju izlaznosti birača u tzv. kolebljivim državama, piše briselski “Politiko”.

Usklađivanje, transparentnost i borba protiv uticaja

Cilj donošenja Zakona o lobiranju bio je usklađivanje sa međunarodnim standardima, povećanje transparentnosti i sprečavanje nedozvoljenih uticaja u donošenju propisa.

To su “Vijestima” saopštili iz Ministarstva pravde, koje je bilo predlagač tog propisa, odgovarajući na pitanje da li je usvajanje ovog propisa bilo prvenstveno motivisano dobijanjem IBAR-a, pa tek onda namjerama da se lobiranje razvije kao transparentna i korisna praksa.

“Usvajanje Zakona o lobiranju 6. juna 2024. godine zbog potrebe hitnog ispunjavanja privremenih mjerila iz Poglavlja 23 (Pravosuđe i temeljna prava) Programa pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji ne predstavlja tehničko ispunjavanje obaveza”, rekli su.

Kazali su da ispunjavanje obaveza iz Poglavlja 23, kad je konkretno Zakon o lobiranju u pitanju, doprinosi “jačanju preventivnih mehanizama u borbi protiv korupcije”.

“Donošenje Zakona imalo je za cilj usklađivanje sa međunarodnim standardima i praksama, podizanje transparentnosti rada institucija, kao i sprečavanje nedozvoljenih uticaja u procesu donošenja propisa i drugih opštih akata”, naveli su.

Iz resora pravde poručili su da je zakonom prošireno područje primjene, uključujući ne samo opšte akte, već i “upravne odluke velikog značaja”, koje ranije, tvrde, nisu bile obuhvaćene, dodajući da je uveden novi postupak lobiranja sa jasno definisanim pravima i obavezama lobista, kao i mehanizmima kontrole...

( Balša Rudović )