Luke u ruke po modelu privatno-javnog partnerstva: Ministarstvo pomorstva stavilo na javnu raspravu novi nacrt zakona

Ministarstvo pomorstva pripremilo je nacrt novog Zakona o lukama i stavilo ga na dvadesetodnevnu javnu raspravu, a iako se u tekstu akta ne pominje eksplicitno, iz popratnog objašnjenja se naslućuje da je namjera resora da ovaj zakon iskoristi i za razdvajanje dosadašnje Uprave pomorske sigurnosti i upravljanja lukama na dva nezavisna organa - jedan za pitanja sigurnosti plovidbe, a drugi za gazdovanje lukama od nacionalnog značaja.

Nacrt novog zakona određuje da se luke daju na korišenje koncesionim aranžmanom, ali ne u skladu sa Zakonom o koncesijama “jer je predmet ovog zakona eksploatacija prirodnog bogatstva”, već po Zakonu o privatno-javnom partnerstvu.

Predlagač tvrdi da postojeći Zakon o lukama iz 2008. koji je je dva puta mijenjan nije dobar, te da novim propisom “određeni broj pitanja treba drukčije regulisati kako bi se implementirao pravni okvir EU i uspostavio pristup koji će uticati da naše luke dostignu lučku ekspanziju u zemljama u okruženju”.

Kao i aktuelni, i Nacrt novog zakona luke dijeli po vrsti pomorskog saobraćaja na luke otvorene za međunarodni, odnosno luke otvorene samo za unutrašnji saobraćaj. Prema namjeni, luke se dijele na trgovačke, brodogradilišne, ribarske, vojne i luke nautičkog turizma - marine, a prema značaju na luke od nacionalnog, odnosno od lokalnog značaja. Klasifikaciju luka prema značaju određuje Vlada na osnovu ukupno ostvarenog prometa, njegove strukture i učestalosti u posljednjih pet godina, projektovanog kapaciteta, stanja lučke infrastrukture i suprastrukture, kvaliteta i značaja saobraćajnih veza sa zaleđem i drugim lukama, prostorne i privredne mogućnosti razvoja, prema planiranom obimu investicija u lučku infrastrukturu i suprastrukturu. Ova rješenja su postojala i u aktuelnom Zakonu, ali su se vrlo “kretivno” tumačila po potrebama privrednih subjekata s kojima je Vlada ulazila u razne aranžmane u vezi sa razvojem pojedinih vrsta luka, pa je tako, recimo, najveća i najopremeljenija luka nautičkog turizma - marina u Crnoj Gori, tivatski Porto Montenegro, uprkos tome što je po kapacitetima i mogućnostima jedna od najboljih marina na Mediteranu, u Crnoj Gori zvanično klasifikovan kao luka od lokalnog značaja.

Zaobilaženje opština

Iako su primorske opštine izradile nacrt nove legislative o upravljanu obalom koja podrazumijeva ukidanje aktuelnog Javnog preduzeća za upravljanje morskim dobrom i njegovo svođenje na Vladinu agenciju koja koordiniše upravljanje obalom, što se na operativnom nivou vraća u ruke primorskih opština, Ministarstvo pomorstva je u nacrtu novog Zakona o lukama to sasvim ignorisalo. Naime, u nacrtu je zadržana odredba iz aktuelnog Zakona o lukama da lukama od nacionalnog značaja upravlja “organ uprave nadležan za luke” (sada Uprava pomorske sigurnosti i upravljanja lukama Crne Gore - UPSUL) a lukama od lokalnog značaja “upravlja pravno lice koje upravlja morskim dobrom”. To znači da se u rukama “Morskog dobra” koga sve primorske opštine jednoglasno žele da ukinu i transformišu u daleko manje uticajnu Agenciju, ostavljaju svi veoma značajni i finansijski vrlo lukrativni mehanizmi da dobro upravlja svim lučkim kapacitetima na crnogorskoj obali, izuzev luka u Baru, Kotoru i Zelenici, odnosno brodogradilišnih luka u Bijeloj i Bonićima koje imaju status luka od nacionalnog značaja.

Nacrt Zakona o lukama pravi distinkciju između koncesija “za obavljanje lučkih usluga koje obuhvataju pravo isključivog korišćenja izgrađene lučke infrastrukture i suprastrukture i/ili pravo na gradnju nove lučke infrastrukture i suprastrukture”, odnosno koncesija “za obavljanje lučkih usluga koja ne zahtijeva isključivo korištenje izgrađene lučke infrastrukture i suprastrukture niti gradnju nove lučke infrastrukture i suprastrukture.” To znači da će u jednoj luci različite djelatnosti moći da obavlja jedan ili više koncesionara: onaj “osnovni” koji je dobio koncesiju “za koršćenje luke ili dijela luke, lučke infrastrukture i suprastrukture zajedno sa lučkom uslugama vezivanja, rukovanja teretom ili putničkom uslugom, a koja se daje na rok do 30 godina”, odnosno taj isti ili eventualni drugi koncesionari koji su dobili koncesije “na pružanje određenih lučkih usluga: snabdijevanje gorivom, sakupljanje brodskog otpada i ostataka tereta, pilotaža i/ili tegljenje a koje se daju na rok do 10 godina.”

Odobrenje za obavljanje pomoćnih lučkih usluga daje se na rok do tri godine. U te pomoćne lučke usluge po nacrtu su svrstane “privredne djelatnosti koje se obavljaju u lukama i koje su neposredno u funkciji obavljanja osnovnih lučkih djelatnosti i s njima su u logističkoj, tehnološkoj ili ekonomskoj vezi (fumigacija i deratizacija, pranje brodske robe, pomorske agencije, otpreme (špedicije), zastupanja u carinskim i poreskim postupcima, poslovi kontrole količine i kvalteta robe i ostale djelatnosti isporuke dobara i pružanja usluga manjeg obima)”, kao i “privredne djelatnosti koje se obavljaju u lukama, a nijesu neposredno u funkciji obavljanja osnovnih lučkih djelatnosti.”

Široka ovlašćenja upravljača

Koncesionar državi plaća koncesionu naknadu za korišenje luka, odnosno obavljanje pojedinih vrsta lučkih usluga, ali će uz to po nacrtu, UPSUL i Morsko dobro pored ovih naknada, od korisnika usluga u lukama ubirati i posebne “naknade za upotrebu lučke infrastrukture, i to “upotrebu operativne obale, sidrišta luka i ležarinu.” Definisano je da su naknade za upotrebu lučke infratsrukture u lukama od nacionalnog značaja prihod budžeta države dok su one u lukama od lokalnog značja, prihod Morskog dobra. Ove naknade upravljači luka moraju da upotrebe “za investiciono održavanje i izgradnju osnovne infrastrukture, odnosno jaružanje (produbjivanje akvatorijuma) u luci i na sidrištu luke.”

Inače, UPSUL i Morsko dobro treba da koncesionarima kojima izdaju luke od nacionalnog i lokalnog značaja odnosno pravo da u njima obavljaju određene djelatnosti, daju i saglasnost na cjenovnike usluga koje koncesionari pružaju korisnicima luka. Nacrt upravljačima luka (UPSUL-u i Morskom dobru) daje i vrlo široka ovlašćenja po kojima oni mogu od “pružaoca lučkih usluga, uključujući podugovarače, zahtijevati ispunjavanje minimalnih uslova za pružanje lučke usluge”. To je u nacrtu veoma široko postavljeno pa ostavlja mogućnost zloupotreba i indirektnog sprečavanja tržišne utakmice jer UPSUL i Morsko dobro tako, na primjer, mogu “uz prethodno mišljenje državnog organa nadležnog za poslove pomorstva, primijeniti posebne zahtjeve državne zastave na plovne objekte koji se uglavnom upotrebljavaju za tegljenje ili vezivanje u lukama”.

Posebno je kontroverzan i veoma ambivalentno postavljen član 32 nacrt novog zakona o lukama a koji UPSUL-u i Morskom dobru daje pravo da oni mogu “ograničiti broj pružalaca lučkih usluga za određenu lučku uslugu iz jednog ili više razloga”, kao i član 33 koji ovim subjektima omogućava da oni mogu pružati lučke usluge “samostalno ili ih pružati putem posebnog pravnog lica nad kojim (UPSUL i Morsko dobro) obavlja direktni ili indirektni nadzor”. Pri tome UPSUL i Morsko dobro nastupaju kao tzv. “unutrašnji operater” (član 35).

Nacrt novog Zakona o lukama pooštrava i precizira obaveze korisnika luka i korisnika njihovih usluga u poštovanju odredbi MARPOL konvencije o sprečavanju zagađenja mora sa plovnih objketa, u dijelu posjedovanja adekvatnih tehničkih kapaciteta i uvođenja obaveze prihvatanja i tretmana različitih vrsta brodskog otada.

Prekršiocima odredbi novog zakona po nacrtu, zaprijećeno je novčanim kaznama u rasponu od 500 do maksimalnih 20.000 eura.

Ponovo uvode samostalnu Lučku upravu?

Predlagač tvrdI da je UPSUL do sada “uspijevao da sredstva iz budžeta Crne Gore obezbijedi samo za funkcionisanje administrativnih kapaciteta, te nije u punom kapacitetu iskoristio svoja prava i obaveze iz Zakona o lukama, odnosno nije u potpunosti sproveo brigu o upravljanju, izgradnji, održavanju, zaštiti i unapređenju luka i nadzor nad korišćenjem luke, pružanjem lučkih usluga i obavljanjem ostalih djelatnosti u luci, a zašto je i osnovan.”

“Sve ovo ukazuje da je sistem upravljanja lukama neadekvatan naročito jer je Lučka uprava sastavni dio Uprave pomorske sigurnosti čija nadležnost je potpuno usmjerena na sigurnosni aspekt pomorske plovidbe i kao takva neadekvatno koristi svoje kapacitete na unapređenje ekonomskog razvoja lučkog sistema. Upravo iz tog razloga potrebno je mijenjati uređenje Lučke uprave i njeno postojanje razvijati kroz povećanje ulaganja u osnovnu lučku infrastrukturu čime će se obezbijediti adekvatna konkurentnost naših luka na međunarodnom tržištu, a što će uticati na povećanje prihoda svih sudionika u lučkom sektoru i novi infrastrukturni razvoj”, piše, pored ostaloga, u obrazloženju.

Široka ovlašćenja za utvrđivanje naknade za upotrebu lučke infrastrukture

Nacrt definiše da su upravljači luka (UPSUL i Morsko dobro) naknade za upotrebu lučke infrastrukture koje plaćaju korisnici luka, dužni “utvrditi u skladu sa strategijom razvoja luka, planovima ulaganja u luke, planovima prostornoga planiranja i pravilima o tržišnoj konkurenciji”.

“Organ uprave, odnosno pravno lice može utvrditi različitu visine naknade za upotrebu lučke infrastrukture, u zavisnosti od: određene kategorije korisnika koji obavljaju humanitarnu, naučnu ili kulturnu djelatnost ili doprinose sigurnosti luke i efikasnijoj upotrebi lučke infrastruktre (brodovi bolnice, brodovi na naučnim ili humanitarnim misijama, tegljači i plutajuća servisna oprema luke); korisnika koji obavljaju pomorski saobraćaj na kratkim relacijama ili djelatnost prevoza, a za cilj imaju visoki nivo zaštite životne sredine, energetsku efikasnost ili emisiju CO2 nižu od prosječne pri obavljanju djelatnosti prevoza”, piše u članu 39 nacrta uz napomenu da ove naknade uvijek moraju biti posebno iskazane na računima. Propisano je i da je “organ uprave, odnosno pravno lice dužno najmanje jednom godišnje sprovesti savjetovanje sa korisnicima luke o sistemu naplate naknade.”

( Siniša Luković )