Vječni protektorat

Kraj rata u Bosni i Hercegovini (BiH), u kojem je ubijeno 100.000 ljudi, raseljeni milioni i počinjen najteži zločin u Evropi nakon Drugog svjetskog rata, genocid u Srebrenici - obilježava ovog mjeseca 30 godina. Mirovni sporazumi postignuti u Dejtonu održali su Bosnu i Hercegovinu na okupu tokom protekle tri decenije, što je impresivan uspjeh - i model koji bi mogao poslužiti mirotvorcima i drugdje, uključujući mirovni plan administracije Donalda Trampa za Gazu.

Ožiljci rata danas su zaista teško vidljivi u BiH. Ipak, na neke važne načine, sam Dejton je ostao ožiljak koji nikada nije u potpunosti zacijelio. Jedna od ključnih odredbi sporazuma - uspostavljanje visokog predstavnika koga imenuje međunarodna zajednica - sve se češće posmatra kao simbol nemogućnosti zemlje da se konačno odmakne od rata.

Kristijan Šmit, aktuelni visoki predstavnik međunarodne zajednice u BiH, našao se pod sve oštrijim propitivanjem zbog ozbiljnih sumnji u valjanost njegovog imenovanja - iako ostatak Evrope u velikoj mjeri odbija da prizna postojanje problema. Šmit je postao personifikacija produženog stanja zastoja u kojem se BiH nalazi, uz prećutnu podršku ostatka kontinenta.

Mirovni sporazum iz 1995. imao je mnogo pokretnih djelova. Vlast je trebalo da bude podijeljena između tri konstitutivna naroda kroz zamršenu mrežu kvota, veta i rotirajućih predsjedništava. Takav dizajn je sprečavao dominaciju bilo koje grupe, ali je istovremeno osuđivao državu na paralizu. Dva strana zvaničnika su nadzirala tu ogromnu operaciju: američki komandant Snaga za sprovođenje mira (IFOR), formacije od 60.000 vojnika pod vođstvom NATO-a, i visoki predstavnik, evropski zvaničnik zadužen za koordinaciju civilnih aspekata mirovnog sporazuma.

Trideset godina kasnije, njihovi nasljednici i dalje borave u Sarajevu. Ali dok je najviši vojni komandant sada rumunski general-major koji komanduje nešto više od hiljadu lakše naoružanih vojnika, ovlašćenja njegovog civilnog pandana narasla su do neslućenih razmjera. Tokom protekle tri godine, Šmit, bivši njemački ministar poljoprivrede, bio je osmi muškarac - nijedna žena nikada nije imenovana na tu funkciju - koji je služio kao visoki predstavnik. On je prepravljao izborni zakon, suspendovao ustave, izdejstvovao smjenu jednog predsjednika i izmijenio zakon tako da nepoštovanje njegovih odluka postane krivično djelo.

Kontekst je dugotrajna borba oko ravnoteže moći između države i dva entiteta, u kojoj su visoki predstavnici iznova intervenisali na strani centralne vlasti u Sarajevu. Veliki dio kontroverze vrti se oko državne imovine - uključujući bogate prirodne resurse BiH - čiji status ostaje neriješen. Republika Srpska, jedan od dva politička entiteta koji čine BiH, i njen predsjednik Milorad Dodik eskalirali su sukob, jednostrano polažući pravo na tu imovinu i prkoseći odlukama Ustavnog suda BiH. Šmit je u odgovoru na to poništio njihove zakone i u julu obustavio javno finansiranje Dodikovoj stranci.

Ovo je više od ličnog sukoba između jednog društveno nespretnog Njemca, koji ne govori ni bosanski ni pristojan engleski, i jedne klike balkanskih političara. To je neuspjeh čitave metodologije rješavanja sukoba koja je nastala devedesetih i od tada se više puta primjenjivala: nametnuti politički sporazum, postaviti međunarodnog zvaničnika sa širokim ovlašćenjima da nadgleda njegovo sprovođenje, i nadati se najboljem. Taj model je dobro funkcionisao drugdje, pa čak i u BiH tokom ranih poslijeratnih godina. Ali ima zamke koje bi se lako mogle ponovo pojaviti, u Gazi ili Ukrajini, kao što su se pojavile u BiH.

Mnogi posmatrači, i u BiH i van nje, prvobitno su očekivali da će mirovni sporazum propasti i da će se zemlja raspasti, ali tek nakon određenog vremena i bez mnogo dodatnog krvoprolića.

Srpsko rukovodstvo koje je upravljalo Republikom Srpskom svakako je činilo sve što je moglo da se takav scenario ostvari. U prvim godinama nakon Dejtona opstruisali su sprovođenje sporazuma na svakom koraku, terorišući izbjeglice koje su pokušavale da se vrate kućama i bojkotujući centralnu vlast. Dejtonski ustav se u velikoj mjeri zasnivao na konsenzusu, a Srbi su pristajali na gotovo ništa; vlada je bila paralizovana. Kako je priznao jedan bivši visoki predstavnik, Dejton je bio “osmišljen da okonča rat, a ne da izgradi državu”.

Ovo je više od ličnog sukoba između jednog društveno nespretnog Njemca, koji ne govori ni bosanski ni pristojan engleski, i jedne klike balkanskih političara. To je neuspjeh čitave metodologije rješavanja sukoba koja je nastala devedesetih i od tada se više puta primjenjivala

BiH je do 1997. godine počela da se raspada. Iz očaja, međunarodni nadzornici su izveli tihi puč. Savjet za sprovođenje mira (PIC) - samoproglašena grupa od oko 50 država i međunarodnih agencija koje su podržavale proces obnove - te godine je objavio da visoki predstavnik može koristiti izvršna ovlašćenja, zamjenjujući domaće lidere, kao i da može smijeniti sa funkcije svakoga za koga procijeni da opstruira mir.

Ta “bonska ovlašćenja”, nazvana po gradu u kojem se Savjet sastao, momentalno su visokog predstavnika pretvorila u najmoćnijeg zvaničnika u BiH. On ih je ubrzo dodatno proširio, polažući pravo na ovlašćenje da nameće zakone, pa čak i da mijenja ustave entiteta.

Pravna osnova za ovo preuzimanje moći i dalje je sporna; jedan bivši britanski ambasador u Sarajevu nazvao ga je čistim blefom političke sile. Međutim, to je spektakularno uspjelo. Tokom naredne polovine decenije, uzastopni visoki predstavnici koristili su bonska ovlašćenja da zaustave klizanje ka raspadu i da preoblikuju BiH na čvrstim temeljima. Uz podršku manje, ali i dalje moćne mirovne snage pod vođstvom NATO-a, savladali su otpor Hrvata i Srba.

Nije pretjerno reći da su prvi visoki predstavnici sačuvali teritorijalni integritet BiH. Oni su uveli zajedničku valutu, pasoše i registarske tablice; okončali srpski bojkot i smijenili stotine nacionalističkih ekstremista u sve tri zajednice; te usmjerili novu generaciju političkih lidera ka važnim kompromisima. To su trajna dostignuća bez kojih današnja mirna BiH ne bi bila zamisliva.

Do desete godišnjice Dejtonskog sporazuma, 2005. godine, formirao se konsenzus da visoke predstavnike i njihova bonska ovlašćenja treba postepeno ukinuti. Ali taj kraj nikada nije došao. A potom se desilo nešto spektakularno, što i danas odjekuje u postdejtonskoj arhitekturi upravljanja.

Punih 26 godina - od 1995. do 2021. - svaki visoki predstavnik je imenovan kroz isti dvostepeni postupak: PIC bi odredio kandidata, a Savjet bezbjednosti Ujedinjenih nacija (ili njegovo predsjedništvo) “pozdravio” bi ili se “saglasio” s tim izborom u rezoluciji ili saopštenju.

Zašto je to bilo važno? Zato što PIC nije formalna međunarodna organizacija. Nema pravnu ličnost, nema osnivački ugovor, niti sopstvena ovlašćenja. To je tek ad hoc grupa država koje su se dobrovoljno ponudile da pomognu sprovođenje Dejtonskog sporazuma. Njegov autoritet u potpunosti proizilazi iz Savjeta bezbjednosti, koji ima moć da nadjača institucije jedne suverene države. Dvostepeni postupak imenovanja odražavao je upravo tu hijerarhiju: PIC bi rješavao politički dio i predložio kandidata, a Savjet bezbjednosti davao pravno ovlašćenje. Jedno tijelo nije moglo funkcionisati bez drugog.

Ovaj sistem se urušio u maju 2021. imenovanjem sadašnjeg visokog predstavnika, Šmita. Rusija, članica PIC-a, usprotivila se njegovoj nominaciji, zahtijevajući velike ustupke poput obavezivanja da se bonska ovlašćenja neće koristiti i garanciju da će on biti posljednji visoki predstavnik. Po prvi put, PIC je kandidata imenovao većinskim glasanjem, a ne jednoglasno.

Rusija je, zajedno s Kinom, potom odbila da potvrdi nominaciju u Savjetu bezbjednosti: nije bilo rezolucije kojom se imenovanje pozdravlja, nije bilo predsjedničkog saopštenja, niti ikakve akcije Savjeta bezbjednosti. Kada se Šmit 2022. godine pojavio da podnese izvještaj Savjetu, kako ga Dejtonski sporazum obavezuje, ruski delegat je izjavio da je on uzurpator i da je funkcija, po njihovom mišljenju, i dalje “upražnjena”.

Bez odobrenja Savjeta bezbjednosti, Šmitova nominacija počiva na klimavim osnovama, a Rusija i Kina imaju jači argument. Priznati tu činjenicu ne znači podržati bilo koju drugu njihovu poziciju na zapadnom Balkanu ili drugdje. Priroda ovlašćenja visokog predstavnika - njegova moć da nadjača bilo koju domaću instituciju, nameće zakone i smjenjuje izabrane zvaničnike - zahtijeva stalni nadzor i potvrdu Savjeta bezbjednosti.

PIC, ta ad hoc i samoproglašena grupa država, ne može slati zvaničnike s takvim ovlašćenjima u državu čiji je suverenitet jednak njihovom. Niti ovlašćenja visokog predstavnika nemaju uporište u tekstu Dejtonskog sporazuma. Bez potvrde Savjeta bezbjednosti, ta ovlašćenja zapravo ne postoje. Kako je Moskva grubo poručila: “Od danas, visoki predstavnik ne postoji”.

Šmit, uz to, djeluje krajnje neadekvatan za taj zadatak. Kako je zabilježeno u jednoj epizodi ZDF Magazin Royale iz 2023. - njemačkog pandana emisiji The Daily Show - njegova blijeda karijera kod kuće uključivala je i pojavljivanja na događajima koji su odavali počast njemačkim vojnicima umiješanim u ratne zločine tokom Drugog svjetskog rata. U ranim nastupima u BiH otuđio je veliki dio javnosti, više puta gubeći strpljenje na konferencijama za medije i nazivajući genocid u Srebrenici “situacijom nalik genocidu”. Kontroverzna, mada po nekima opravdana, odluka iz oktobra 2022. izmijenila je izborni zakon u korist hrvatske manjine. Takođe je nastavio i zaoštrio dugotrajni sukob s Republikom Srpskom i Dodikom.

Šmitova osnovna greška bila je uvjerenje da može nametati rješenja na lošem engleskom jeziku u složenim, politički osjetljivim sporovima, umjesto da se povuče i prepusti bosanskim liderima da pregovaraju o međusobno prihvatljivim kompromisima. Čak je i njegova relativno uspješna izmjena izbornog zakona iz 2022. omogućila bošnjačkim i hrvatskim liderima da izbjegnu odgovornost i prebace krivicu na njega za dogovor koji bi vjerovatno i sami na kraju morali da usvoje. Neke druge intervencije, poput one kojom je finansirao različite kulturne institucije, bile su bezopasne, ali i nepotrebne.

Za svakoga ko želi da potkopa Dejtonski sporazum i mir koji je njime uspostavljen, Šmit je postao zgodna meta.

Trampova administracija nije zauzela otvoren stav, ali je jednom od autora ovog teksta signalizirala sumnje u valjanost Šmitovog mandata i odlučila da ga ne pominje u raspravama Savjeta bezbjednosti. Evropska unija se, u međuvremenu, našla u protivrječnosti koju je sama stvorila. Želi da BiH napreduje ka članstvu u EU, ali je uslovila kandidatski status zatvaranjem Kancelarije visokog predstavnika. Ipak, evropski zvaničnici istovremeno smatraju da je Šmit nezamjenjiv za očuvanje stabilnosti BiH.

Nedovršeni mir u BiH trebalo bi da posluži kao upozorenje onima koji sada kroje budućnost Gaze. Međunarodni nadzor može okončati rat - ali ako nikada ne prestane, može i zarobiti državu između suvereniteta i podaništva. Trideset godina nakon Dejtona, Bosnom i dalje upravljaju stranci. Što to duže traje, mir postaje krhkiji

Kako je jedan diplomata EU u Sarajevu rekao jednom od autora u privatnom razgovoru: “Treba nam dok nam više ne bude trebao”. Dok su se sile prepirale, Bosanci su Šmitove odluke razumljivo tretirali kao obavezujuće. Interesi pravne sigurnosti donekle podržavaju takav pristup. Ipak, visoki predstavnik bez čvrstog mandata i pune podrške Savjeta bezbjednosti može biti gori od beskorisnog.

“Bez pečata Savjeta bezbjednosti UN, visoki predstavnik izgleda manje kao neutralni arbitar, a više kao zapadna marioneta”, rekao je jedan bivši evropski diplomata koji je služio u regionu.

Ovakva percepcija ozbiljno potkopava Šmitovu sposobnost da djeluje kao pošteni posrednik i razotkriva urođenu krhkost sistema koji zavisi od međunarodne saglasnosti. Bez potvrde Savjeta bezbjednosti, njegove odluke se doživljavaju kao pristrasna naređenja, a ne kao obavezujuće međunarodno pravo. Njegov autoritet sada manje počiva na pravnim osnovama, a više na goloj političkoj podršci Sjedinjenih Država i EU. To ga čini ranjivim na optužbe za dvostruke standarde i zapadno licemjerje.

Situacija podsjeća na druge međunarodne eksperimente u zajedničkom upravljanju - od Kambodže do Kosova i od Istočne Slavonije do Istočnog Timora - u kojima su međunarodni zvaničnici privremeno zamjenjivali domaći suverenitet.

Međutim, BiH je jedinstvena po tome što i tri decenije kasnije i dalje živi pod takvim režimom. Što je još bizarnije, BiH je jedina suverena i nezavisna članica Ujedinjenih nacija koja je i dalje pod tutorstvom međunarodnog upravnika. Dublje pitanje glasi: može li takvo međunarodno starateljstvo ikada biti trajno? Ako ne može, onda spor oko Šmita nije samo pravno pitanje, već simptom iscrpljenosti samog modela.

Idealno bi bilo da Savjet bezbjednosti UN imenuje nasljednika, uz saglasnost Rusije i Kine. Moskva će vjerovatno insistirati na ranije postavljenim uslovima: da to bude posljednje takvo imenovanje i da bonska ovlašćenja budu zabranjena, osim u pravoj vanrednoj situaciji. Nakon 30 godina mira, to su razumni zahtjevi. Savjet bi trebalo da imenuje diplomatu s dubokim iskustvom u podijeljenim društvima - nekoga ko je, recimo, učestvovao u Sporazumu na Veliki petak ili u mirovnom procesu na Kipru - sa mandatom da olakša domaće napore u izgradnji održivog sporazuma koji bi ujedinio narode BiH oko zajedničke vizije.

Nedovršeni mir u BiH trebalo bi da posluži kao upozorenje onima koji sada kroje budućnost Gaze. Međunarodni nadzor može okončati rat - ali ako nikada ne prestane, može i zarobiti državu između suvereniteta i podaništva. Trideset godina nakon Dejtona, Bosnom i dalje upravljaju stranci. Što to duže traje, mir postaje krhkiji.

Marko Prelec je nezavisni analitičar i bivši direktor Balkanskog projekta Međunarodne krizne grupe

Bernhard Knol-Tudor je vanredni profesor međunarodnog prava u Hertie školi u Berlinu

Članak je objavljen u časopisu Forin polisi”

Priredila: A. Š.

( Marko Prelec, Bernhard Knol-Tudor )