Promjene režima u režiji SAD i zablude o brzom rješenju

Najmanje deceniju važi uvjerenje da su direktni pokušaji promjene režima koje su sprovodile Sjedinjene Države završavali katastrofom. I to s dobrim razlogom. U Avganistanu su se isti talibani koji su zbačeni 2001. vratili na vlast 2021, nakon dvije decenije uzaludnih američkih napora. U Iraku su američke snage uspjele da trajno okončaju režim Sadama Huseina, ali rezultat ni približno nije bio srazmjeran ljudskim, ekonomskim, strateškim i političkim troškovima. Zatim, u Libiji, intervencija NATO-a predvođena SAD, koja je trebalo da spriječi diktatora Moamera el Gadafija da izvrši masakr koji se možda i ne bi dogodio, na kraju je dovela do njegovog pogubljenja i sloma režima. Ali nije bilo nastavka, pa je pad režima proizveo haos i ono što se najtačnije može opisati kao propalu državu.

Ovaj sumoran učinak iz skorije prošlosti daje iznenađujuću, čak i vrtoglavu notu naglom oživljavanju priča o promjeni režima. A duža istorija takvih američkih politika i operacija još više osvjetljava obećanja i rizike koje one nose. Istovremeno, nudi i neke pouke. Jasno je da je promjenu režima lakše prizivati nego je ostvariti. Nemati plan za ono što slijedi nakon obaranja režima znači prizivati katastrofu. Na kraju, i možda najvažnije, Vašington mora da razlikuje promjenu režima kao pojavu koja zahtijeva reakciju, od promjene režima kao promišljene politike usmjerene na postizanje određenog ishoda.

Važno je takođe priznati da protok vremena, nepouzdana sjećanja i unutrašnja politika mogu zajedno da zamagle stvarnost ranijih pokušaja promjene režima. Dok Trampova administracija razmatra više opcija za Venecuelu nakon što je zarobila njenog vladara Nikolasa Madura, mnogi posmatrači kao primjer uspjeha navode američku operaciju iz 1989. godine, kada je iz Paname izvučen i zbačen još jedan latinoamerički diktator, Manuel Norijega. U stvarnosti, te dvije operacije bile su suštinski različite. Osim toga, panamska operacija bila je znatno rizičnija i skuplja nego što mnogi izgleda shvataju. (U to vrijeme služio sam u Savjetu za nacionalnu bezbjednost u administraciji Džordža H. V. Buša.) Potpuno sagledavanje tih rizika i troškova bio je jedan od razloga zbog kojih administracija dvije godine kasnije, nakon poraza Iraka u Zalivskom ratu, nije krenula u promjenu režima - odluka koja je, makar djelimično, opravdana svime što se dogodilo kada je Džordž V. Buš 2003. kao predsjednik izabrao suprotan put.

Promjena stiže

Promjena režima može da poprimi više oblika. Može je podsticati unutrašnja sila, spoljašnja sila, ili i jedna i druga. Kada se promjena režima izaziva spolja, često ide ruku pod ruku sa izgradnjom države (nation building) - usmjerenim naporom da se uspostavi poželjna alternativa. Možda najuspješniji primjeri takvog pristupa desili su se nakon Drugog svjetskog rata, kada su Sjedinjene Države, u saradnji sa saveznicima, odlučile da sprovedu temeljne reforme u upravljanju i spoljnopolitičkoj orijentaciji i Njemačke i Japana. Cilj je bio da se obezbijedi da nijedna od te dvije zemlje više ne ugrozi svoj region i svijet. Hladnoratovski sukob koji je uslijedio donio je još jedan cilj: da se one politički i ekonomski (a s vremenom i vojno) preobraze tako da mogu značajno da doprinesu suočavanju s izazovom koji je predstavljao Sovjetski Savez.

To su bili upečatljivi uspjesi. I Japan i Njemačka postali su snažne demokratije i ekonomske sile, uklopljene u zapadni saveznički sistem predvođen SAD. Vremenom im je takođe dozvoljeno, pa čak i podsticano, da formiraju moderne vojske. Pomoglo je to što su obje zemlje bile uglavnom homogene, dobro organizovane cjeline koje su bile odlučno poražene. Ipak, njihova uspješna transformacija zahtijevala je dugotrajne američke vojne okupacije i tijesnu uključenost Vašingtona u njihovu političku rekonstrukciju.

Otprilike u isto vrijeme, Sjedinjene Države odbile su pozive na promjenu režima u Sovjetskom Savezu. U nizu administracija procjenjivalo se da je taj predlog - koji su zagovornici nazivali “rollback”, nastojeći da komunistički sistem zamijene nečim demokratskim i kapitalističkim - previše rizičan u nuklearnom dobu. Umjesto toga, Vašington se opredijelio za oprezniju politiku, koju je njen glavni arhitekta, diplomata Džordž Kenan, opisao kao “dugoročno, strpljivo, ali čvrsto i budno obuzdavanje ruskih ekspanzionističkih tendencija”. Svrha američke spoljne politike bila je da oblikuje spoljnu politiku Moskve, a ne da preobrazi sam Sovjetski Savez.

Jasno je da je promjenu režima lakše prizivati nego je ostvariti. Nemati plan za ono što slijedi nakon obaranja režima znači prizivati katastrofu

Politika obuzdavanja funkcionisala je dobro tokom četiri decenije Hladnog rata. Doseg Sovjetskog Saveza držan je pod kontrolom. Zapravo, obuzdavanje je nadmašilo očekivanja, jer je stvorilo uslove za promjenu režima u Sovjetskom Savezu. U izvjesnom smislu, “rollback” je ostvaren, iako manje kroz direktne zapadne napore, a više kroz indirektne - uključujući solidarnost NATO-a i primjer američke ekonomske i vojne nadmoći. Još više, međutim, promjena režima bila je rezultat sila unutar Sovjetskog Saveza, prije svega jačanja nacionalizma i politike Mihaila Gorbačova, čije su ubrzanje političkih reformi i nespremnost da upotrijebi silu kako bi slomio neslaganje kod kuće ili u takozvanim satelitskim državama označili kraj 70-godišnjeg eksperimenta sovjetskog komunizma.

Tokom Hladnog rata bilo je mnogo drugih pokušaja promjene režima, a mnoge od njih sprovodila je CIA. Možda najpoznatiji (ili najozloglašeniji) bio je loše osmišljen i loše izveden pokušaj u Zalivu svinja da se 1961. godine zbaci komunistički režim na Kubi. Bio je to rani, ponižavajući podsjetnik da napori da se izazove promjena režima mogu spektakularno propasti - naročito ako je meta odlučna i ima snažnu podršku.

Sličnosti sa Panamom?

Naknadni pokušaj promjene režima u Latinskoj Americi - američka intervencija u Panami 1989. - posljednjih dana privlači mnogo pažnje, djelimično zbog navodnih paralela sa nedavnim događajima u Venecueli. Tada je administracija Džordža H. V. Buša krenula da zbaci (i potom uhapsi) Norijegu, jakog čovjeka koji je vladao Panamom. Norijega je, poput Madura, bio umiješan u šverc droge i poništio je rezultat izbora na kojima je poražen. Ali u slučaju Paname, Buš je reagovao i na ubistvo jednog američkog vojnika, kao i na bojazan da bi Norijega mogao da ugrozi drugo američko osoblje i Panamski kanal.

Kada je Norijega završio u američkom pritvoru, Vašington je uspješno doveo na vlast pobjednika poništenih izbora, Giljerma Endaru. Ali važno je podsjetiti da su u tom trenutku Sjedinjene Države već imale više od 25.000 vojnika na terenu, snažno diplomatsko i poslovno prisustvo u Panami i, zahvaljujući kanalu koji su SAD izgradile, dugogodišnju, ustaljenu i široko prihvaćenu ulogu u toj zemlji. Vrijedi imati na umu i to da je Panama manje od jedne desetine veličine Venecuele i da je imala manje od jedne desetine stanovništva koje Venecuela danas ima. Oružane snage Paname bile su slabe i malobrojne i uključivale su mnoge frakcije protiv Norijege.

Ipak, promjena režima u Panami nije bila bez troškova niti laka. Bilo je stotine američkih žrtava, uključujući 23 poginula pripadnika vojske. Poteškoće pri hvatanju Norijege i urednom okončanju operacije pokazale su se frustrirajućim i ponižavajućim. Iskustvo je takođe razotkrilo vojne izazove djelovanja duboko unutar druge zemlje - čak i one koja je toliko poznata, relativno prijateljska i mala kao Panama.

Sve to učinilo je Bušovu administraciju opreznijom prema takvim projektima. Kao što je Kolin Pauel, predsjedavajući Generalštaba, stalno podsjećao kolege, promjena režima nije vojna misija. Oružane snage mogu dobiti zadatak da uništavaju ciljeve i možda uhvate ili ubiju stranog lidera, ali se od njih ne može očekivati da zamijene postojeći politički sistem nečim što bi više odgovaralo Vašingtonu. Za to bi bila potrebna upotreba svih instrumenata američke moći i to bi u velikoj mjeri zavisilo od prirode ciljane zemlje i snage alternativa režimu. Štaviše, tražiti od vojske da djeluje van klasičnih ratišta i u blizini civilnog stanovništva, u urbanim područjima, vodilo bi ka velikim gubicima i neizvjesnim rezultatima. Ovaj oprez je u priličnoj mjeri naveo Buša da 1991. odustane od marša na Bagdad, dok se bližila kraju borbena faza Zalivskog rata.

Bitka za bitkom

Vremenom je, međutim, taj oprez blijedio. Nakon napada 11. septembra, CIA i američke oružane snage udružile su se sa avganistanskim plemenima kako bi zbacile talibansku vladu, pošto je odbila da izruči vođe Al Kaide odgovorne za teroristički napad. Sjedinjene Države su potom imale veliku ulogu u formiranju vlasti, obnovi zemlje, izgradnji vojske, obrazovanju djevojčica i žena i još mnogo čemu. Bio je to klasičan primjer izgradnje države.

Protiv tog poduhvata djelovali su povratak talibana, kao i korupcija i podjele koje su obilježavale avganistansku vlast i društvo. Poslije 20 godina, više od 2.000 poginulih Amerikanaca, još 20.000 ranjenih američkih vojnika i izdvajanja više triliona dolara, Sjedinjene Države su promijenile kurs jer talibani nijesu mogli biti poraženi, a mir nije mogao biti ispregovaran. Prva Trampova administracija potpisala je sporazum kojim je suštinski zemlju vratila talibanima, a Bajdenova administracija ga je sprovela. Dvije decenije nakon što su izbačeni iz Kabula, talibani su izveli sopstvenu promjenu režima.

Irak je još jedan bolan primjer promjene režima koja je pošla po zlu. Administracija Džordža V. Buša kriva je za previše optimizma u pogledu izgleda za miran prelazak u demokratiju u duboko podijeljenom društvu kojim je dugo vladao brutalni diktator. Takođe je potcijenila koliko se brzo dočekani oslobodioci mogu pretvoriti u nepoželjne okupatore. A administracija je jednostavno napravila previše grešaka. Stvorila je vakuum vlasti rasformiranjem iračke vojske i zabranom da preveliki broj bivših režimskih administratora i službenika radi sa novom vlašću. Kao i u Avganistanu, izgradnja države pokazala se skupom u ljudskim životima i novcu. (Vrijedi, međutim, napomenuti da, za razliku od Avganistana, SD imaju nešto opipljivo kao rezultat napora: Irak je danas funkcionalna zemlja sa prepoznatljivim demokratskim obilježjima.)

Intervencija u Libiji 2011. pokazala se kao školski primjer druge pouke: ne preduzimajte korake koji mogu srušiti režim ako nemate plan šta slijedi poslije. Ako je administracija Džordža V. Buša bila kriva što je u Iraku uradila previše, onda je Obamina administracija bila kriva što je u Libiji uradila premalo nakon svrgavanja Gadafija. Danas je Libija kvazi-propala država. Promjena režima može pogoršati lošu situaciju - ili je jednostavno učiniti lošom na drugačiji način.

Srećan novi režim - isti kao stari

Poslije ovih katastrofa, činilo se bezbjednim pretpostaviti da će se Vašington dugo kloniti promjene režima. Ali danas se, zbog situacija koje se razvijaju na tri mjesta, ta tema ponovo vratila na sto: u Venecueli, Gazi i Iranu. Kuba bi mogla da postane četvrti slučaj.

Venecuela privlači najviše pažnje, što je ironično, jer ono što Trampova administracija tamo sprovodi zapravo nije primjer promjene režima - barem ne još. Zapravo, izgleda da Trampova administracija ide putem koji je u mnogim aspektima sušta suprotnost onome što je administracija Džordža V. Buša uradila u Iraku. Nije bilo raspoređivanja američkih trupa, nije raspuštena vojska, nije bilo masovnih otpuštanja ljudi koji rade u državnom aparatu. Takođe izostaje i napor da se uradi ono što je administracija Džordža H. V. Buša uradila u Panami: da se na vlast postavi legitimno izabrana vlada. Promovisanje demokratije obično nije prioritet Trampove administracije, iako je moguće da je ona procijenila (ne bez razloga) da bi svaki pokušaj da se to sada uradi u Venecueli izazvao građanski sukob velikih razmjera.

Ono što se u Venecueli desilo jeste promjena rukovodstva (Maduro je zamijenjen svojom potpredsjednicom, Delsi Rodriges) i pritisak da se obezbijedi pristup venecuelanskoj nafti za američke kompanije i da američka vlada nadgleda prodaju te nafte. Trampova administracija takođe vrši pritisak na Venecuelu da se postepeno udalji od bliskih veza s Kinom, Kubom, Iranom i Rusijom.

Tramp je bio nedosljedan u opisivanju svojih ciljeva u Venecueli; povremeno je govorio kao da je promjena režima cilj. “Mi ćemo, suštinski, upravljati time dok ne dođe do odgovarajuće tranzicije”, rekao je on na dan kada je Maduro uhvaćen. Ali SAD ne samo da nemaju sredstva da upravljaju Venecuelom - nemaju ni volju. Tramp odavno gaji odbojnost prema promjeni režima i izgradnji države; zapravo, nezadovoljstvo javnosti Avganistanom i Irakom djelimično je zaslužno za njegov politički uspon.

Ipak, nejasno je šta bi se moglo dogoditi ako željene promjene politike ne budu ostvarene zbog povratka nacionalizma ili unutrašnjih obračuna, bilo unutar elemenata režima, bilo između režima i opozicije. Tramp je u početku prijetio drugim talasom napada, ali bi se suočio s dilemom: kako dobiti koristi od promjene režima bez rizika i troškova koje ona nosi. Mudriji put bio bi da se svi oblici američke pomoći venecuelanskoj vladi vežu za uvođenje željenih promjena politike, uključujući i uključivanje opozicije u politički proces.

Još domina koje treba da padnu?

Gaza je još jedno mjesto gdje se pojavila politika promjene režima, iako se obično ne opisuje tim terminom. Zajednički cilj Izraela i Sjedinjenih Država jeste da se okonča Hamasova dominacija nad Gazom. U više od dvije godine od Hamasovih terorističkih napada 7. oktobra 2023, Izrael je, uz podršku i pomoć Vašingtona, koristio znatnu vojnu silu da to ostvari. Izrael je takođe okupirao velike djelove Gaze.

Kao rezultat toga, Hamas je vojno mnogo slabiji. Ali i dalje je snažniji od bilo koje druge konkurentske vojne ili političke sile. Drugim riječima, Izrael sprovodi jednodimenzionalnu strategiju: napada Hamas i zahtijeva da se on razoruža prije nego što politika može da krene naprijed. Odbio je da uvede alternativni politički entitet u Gazi oko kojeg bi se stanovnici teritorije mogli okupiti. Naprotiv, Izrael je blokirao Palestinsku upravu da preuzme smisleniju ulogu, kako joj to ne bi dalo zamah palestinskom nacionalizmu. Izrael takođe nije ponudio ništa značajno u smislu političke inicijative koja bi podstakla Palestince spremne da žive u miru sa jevrejskom državom. U ovom slučaju, rušenje režima ne uspijeva dijelom zato što nije uvedena izgradnja države. U takvim okolnostima promjena režima je malo vjerovatna. Trampova administracija bi učinila dobro da preispita svoju gotovo potpunu podršku izraelskom pristupu.

Iran je neobičan slučaj. Sadašnji politički sistem uspostavljen je 1979. godine kroz promjenu režima, kada je sekularni autoritarizam šaha zamijenjen političko-klerikalnim vođstvom. Dinamika je bila unutrašnja: oni lojalni (ili bliski) ajatolahu Ruholahu Homeiniju jačali su sve dok državne bezbjednosne snage više nijesu bile spremne da rizikuju sopstvene živote kako bi spasile šahov režim. Karterova administracija je, sa svoje strane, pokušavala da spriječi promjenu režima, ali je bila neodlučna i nedosljedna i na kraju neefikasna.

Gotovo pola vijeka kasnije, islamistički režim je taj koji trpi pritisak odozdo, pošto su širom zemlje izbili protesti, uglavnom kao posljedica produbljivanja ekonomske krize, pogoršane sankcijama koje predvode SAD. Režim odgovara simboličnim reformama i sve žešćim obračunom; Tramp je izjavio da će, ako režim “nasilno ubija mirne demonstrante, što je njihov običaj, Sjedinjene Države Amerike priskočiti u pomoć. Spremni smo i naoružani do zuba i spremni da krenemo.” Ta crvena linija je pređena, ali se Trampova administracija zasad uzdržala da svoju prijetnju sprovede u djelo.

Promjenu režima pozdravila bi većina u Iranu, kao i mnogi susjedi te zemlje. Moguće je da bi američki napadi na mete povezane s iranskim vojnim i klerikalnim režimom povećali šanse da režim padne, ali bi mogli i da izazovu nacionalističku reakciju. Postoji i opasnost da bi američke riječi i potezi mogli da pojačaju sukobe unutar zemlje, dovodeći opozicionare u veći rizik, bez ikakve američke sposobnosti da ih direktno zaštiti. Pomoglo bi pružanje tehničke pomoći kako bi opozicija mogla da koristi internet uprkos nastojanjima režima da blokira pristup. Ipak, treba priznati da uopšte nije jasno da li je promjena režima na pragu i šta bi uslijedilo ako bi do nje došlo.

Uprkos tome, SAD bi mudro postupile kada bi artikulisale politiku koja bi važila za svaku iransku vladu i koja bi podsticala željene promjene: naime, da bi Vašington bio spreman da ublaži sankcije u zamjenu za to da Iran pristane da okonča program nuklearnog naoružanja, upotrebu nasilnih posredničkih grupa širom regiona i represiju nad sopstvenim građanima - pri čemu bi obim ublažavanja sankcija zavisio od stepena promjene iranskog ponašanja.

Djelovati ili reagovati?

U mjesecima koji dolaze, Vašington mora da napravi ključnu razliku između reagovanja na promjenu režima koja je već u toku i politike proaktivnog sprovođenja promjene režima. U narednom periodu, SAD bi mogle biti prinuđene da reaguju na unutrašnje izazvan kolaps režima u Iranu i na Kubi, kao što su reagovale u Iranu 1979. i u Sovjetskom Savezu 1991. Kada se to dogodi, pitanje je kako najbolje upotrijebiti tradicionalne alate spoljne politike da bi se uticalo na ishod. Najbolji pristup jeste ponuditi značajnu ekonomsku pomoć ako se ispune određeni uslovi, iako bi u Iranu SAD takođe trebalo da budu spremne da pruže podršku opoziciji i oslabe vladu, imajući u vidu brojne prijetnje koje Iran predstavlja po američke interese.

Promjena režima kao svjesno odabrana politika nešto je suštinski drugačije. Ne treba joj često pribjegavati već tek nakon što se odgovori na više pitanja. Da li je to moguće? Da li je Vašington u poziciji da je podrži s obzirom na druge prioritete? Da li je vjerovatno da će se pojaviti političke alternative koje su poželjnije i održive? Da li su SAD spremne da budu uključene dugo vremena, uz znatan trošak po sebe, i da li bi to uključivanje bilo presudno i dočekano s odobravanjem u targetiranoj zemlji?

Na ova pitanja odgovor će rijetko biti potvrdan. Zbog toga bi Vašington trebalo više da se usredsredi na reagovanje i podršku transformativnim promjenama unutar drugih zemalja kada se ukaže prilika, nego na djelovanje kako bi ih sam stvorio. Dobra vijest je da bi se prilike za podršku dalekosežnim promjenama politike, pa čak i promjenama režima, mogle ukazati na više frontova ako SAD budu djelovale uz kombinaciju discipline i odlučnosti.

Tekst je preuzet iz “Forin afersa”

Priredila: N. B.

( Ričard Has )