Prostorno planiranje u tranziciji: Dvije decenije zakonodavnih eksperimenata

Legislativni okvir prostornog planiranja u Crnoj Gori doživio je burne dvije decenije, prolazeći kroz četiri transformacijske etape koje su redefinisale način gradnje i razvoja države, odražavajući šire političke i ekonomske tokove, pokazalo je istraživanje Instituta alternativa.

Početna faza, obuhvaćena Zakonom o planiranju prostora i izgradnji objekata iz 2008. godine, održala je tradicionalnu “klasičnu” hijerarhiju planske dokumentacije i jasnu podjelu nadležnosti između lokalnih samouprava i državnog nivoa. Na državnom nivou, definisane su strateške smjernice i krovni planovi, dok je lokalni nivo bio zadužen za njihovu detaljnu razradu i implementaciju kroz svoje planove, uz obaveznu usklađenost sa državnim dokumentima.

Od 2010. do 2014. godine, započeo je trend izmjena i dopuna Zakona koji je postepeno gurao sistem ka centralizaciji, često pravdanoj “uklanjanjem biznis barijera” radi navodne efikasnosti.

Kulminacija formalne centralizacije uslijedila je Zakonom o planiranju prostora i izgradnji objekata iz 2017. godine, koji je ostao na snazi do 2025. Njegovu primjenu su obilježili dugi prelazni režimi i česte ad hoc intervencije, što je, prema istraživanju Instituta alternativa (IA), jasno ukazivalo na izazove u implementaciji tako centralizovanog modela.

Najnoviji zakonodavni zaokret, usvajanjem Zakona o uređenju prostora, u proljeće 2025. godine, signalizira promjenu pravca, pokušaj decentralizacije.

“NOVI POČETAK” (2006-2010), OGRANIČEN NEDOSTATKOM REGIONALNOG PLANIRANJA I SLABIM LOKALNIM KAPACITETIMA

Nakon obnove nezavisnosti 2006. godine, Crna Gora ulazi u period u kome se planiranje pokušava institucionalno stabilizovati kroz novi državni okvir i novi Prostorni plan Crne Gore (PPCG), donesen za period 2008-2020.

Od 2008. do 2017. godine, zakonski okvir definisao je Zakon o planiranju prostora i izgradnji objekata iz 2008. godine. Taj period karakterisala je tradicionalna “klasična” hijerarhija planske dokumentacije između državnog i lokalnog nivoa.

Državni nivo bio je odgovoran za definisanje strateških i dugoročnih smjernica za razvoj cjelokupnog prostora države. PPCG, ključni i najviši planski dokument, donosila je Skupština Crne Gore (na predlog Vlade). PPCG je definisao nacionalnu namjenu površina, infrastrukturne sisteme od državnog značaja i zaštićena područja. Država je bila zadužena i za donošenje Prostornog plana posebne namjene (PPPN), Detaljnog prostornog plana (DPP) i Državne studije lokacije (DSL).

Lokalni nivo bio je zadužen za konkretizaciju i detaljnu razradu državnih smjernica unutar svojih administrativnih granica, kao i za izdavanje urbanističko-tehničkih uslova (UTU) i građevinskih dozvola. Lokalne samouprave bile su zadužene za donošenje Prostorno-urbanističkog plana (PUP) lokalne samouprave, Detaljnog urbanističkog plana (DUP), Urbanističkog projekata (UP) i Lokalne studije lokacije (LSL). Bila je obavezna usklađenost tih dokumenata sa PPCG i često uz prethodnu saglasnost nadležnog državnog ministarstva.

Prema tom modelu, opštine su formalno vodile izradu lokalnih planova, dok je nadležno ministarstvo imalo nadzornu ulogu. Zajednica opština je već godinu nakon usvajanja Zakona (2009.) ukazala na probleme kao što su komplikovane procedure, velika odstupanja između planova na različitim nivoima i između susjednih opština, nedovoljni lokalni kapaciteti i nerealan rok za prilagođavanje zakonu (godinu dana). Istovremeno, s te adrese predloženo je da privatni investitori mogu finansirati lokalne studije lokacija, što je kasnije prihvaćeno i prošireno na druge planske dokumente. Iz Zajednice opština sugerisali su tada jasniju hijerarhiju i usklađivanje planskih dokumenata, razmatranje regionalnih planova, jačanje državne podrške opštinama, unapređenje učešća javnosti i produženje roka za primjenu Zakona.

Zakon iz 2008. godine prenio je nadležnost za prostorno planiranje na lokalne samouprave, ali stvarna decentralizacija je izostala zbog nedovoljne stručne i finansijske infrastrukture opština, kao i odsustva regionalnog nivoa planiranja.

Kako za IA kaže Sonja Dragović, istraživačica urbanizma na Univerzitetskom institutu u Lisabonu i članica grupe KANA/ko ako ne arhitekt, od početka su jasni strukturni problemi: manjak pouzdanih podataka, slaba koordinacija aktera na različitim nivoima odlučivanja, nedovoljno jasno definisani pojmovi javnog i privatnog interesa i njihov međusobni odnos, kao i neprecizno definisanje javnog dobra.

U kontekstu decentralizacije, Dragović dodaje:

“Već u tom periodu bilo je jasno da formalno imamo opštine kao najniži i građanima najbliži nivo upravljanja, ali da u stvarnosti mnoge od njih (posebno na slabije razvijenom sjeveru zemlje) nemaju dovoljno kadra i resursa da kontinuirano proizvode i ažuriraju plansku dokumentaciju”.

POSTUPNA CENTRALIZACIJA (2010-2014) VOĐENA EFIKASNOŠĆU I UKLANJANJEM BIZNIS BARIJERA

Dugoročno osnaživanje opština za prostorno planiranje izostalo je u periodu nakon 2008. godine. Fokus države bio je na “poboljšanju poslovnog ambijenta”, što se ogledalo kroz pojednostavljivanje procedura za dobijanje građevinskih dozvola. Ta namjera konkretizovana je kroz Projekat zemljišne administracije i upravljanja (LAMP), koji je, uz podršku Svjetske banke, sprovođen od 2009. do 2016. godine. Njegov osnovni cilj bio je unapređenje efikasnosti izdavanja dozvola i registracije imovine.

Iako je kroz ovaj projekat usvojeno devet PUP-ova i 22 DUP-a u manje razvijenim opštinama sjevernog i centralnog regiona Crne Gore, država je zadržala diskreciono pravo da interveniše i usvoji lokalni plan ukoliko opština to ne učini, ili ako izostanak plana, navodno, ugrožava životnu sredinu ili razvojne mogućnosti. Ključan korak ka centralizaciji i slabljenju prvenstva javnog interesa u procesu planiranja predstavlja i omogućavanje privatnim investitorima da finansiraju izradu planskih dokumenata.

Amandmani na Zakon iz 2008. godine, usvojeni 2013, značajno su proširili mogućnost privatnog finansiranja izrade planske dokumentacije. Dok je Zakon iz 2008. to dozvoljavao za urbanističke projekte, izmjene iz 2013. su tu praksu proširile na čitav niz dokumenata, uključujući državne planove (detaljni prostorni plan i državna studija lokacije) i one na lokalnom nivou (DUP, urbanistički projekat, lokalna studija lokacije).

Sveukupno, te reforme karakterisalo je veće učešće privatnog kapitala, koncentracija moći u odlučivanju i nedovoljno razvijeni lokalni kapaciteti za planiranje prostora.

“Te izmjene zakona usvojene su uz argument da se time ‘pokriva’ manjak lokalnih resursa i ubrzavaju procedure, ali je to u praksi, očekivano, dovelo do većeg uticaja privatnog kapitala na planiranje, pa tako i do većih povlastica za privatne interese u rezultatima planiranja - onome što je investitorima omogućeno da (g)rade. Uopšte, ove izmjene rezultirale su većim uplivom privatnog kapitala, povećanom centralizacijom u odlučivanju i nedovoljnim razvojem lokalnih kapaciteta za poslove planiranja prostora”, objašnjava Dragović.

CENTRALIZACIJA PLANIRANJA 2017 - “DRŽAVA PLANIRA SVE”

Konačan prelom ka otvorenoj centralizaciji dolazi sa Zakonom o planiranju prostora i izgradnji objekata koji je usvojen u jesen 2017. godine. Novi zakonodavni okvir uvodi samo dva planska dokumenta: Prostorni plan Crne Gore (strateški, donosi se na period od 20 godina) i Plan generalne regulacije (PGR, regulatorni, donosi se na 10 godina, pokriva teritoriju cijele države na nivou detaljne razrade, uključujući zaštićena područja).

Suštinski, nema opštinskih prostornih planova, odlučivanje se centralizuje u resornom ministarstvu, na nivou države. Javna rasprava o ovom predlogu zakona bila je neuobičajeno intenzivna: lokalne samouprave (bez obzira na partijske linije), stručnjaci i nevladine organizacije su masovno osporavali ovaj koncept; zabilježeno je preko 750 komentara i pitanja, uz obiman izvještaj, ali to nije dovelo do promjene osnovne ideje zakona.

Zakon uvodi i nove aktere/tijela (Organ za tehničke uslove i Savjet za reviziju, Glavni državni/gradski arhitekta), uz formalne mehanizme koji omogućavaju da opštine budu “prisutne” u procesu (da imaju ovlašćenog predstavnika), ali bez suštinske moći da daju saglasnost ili blokiraju neku odluku.

Značajne sistemske promjene rezultirale su ukidanjem ili radikalnom modifikacijom niza instrumenata: građevinska dozvola je zamijenjena prijavom građenja, inspekcija je centralizovana, a legalizacija bespravne gradnje integrisana je u isti zakonodavni paket koji reguliše planiranje prostora i izgradnju objekata.

Problem centralizacije, prema mišljenju Dragović, nije bio samo politički, nego i operativni. U pokušaju da se procedure “premoste” do donošenja novodefinisanih planova, sistem planiranja je, kako kaže, zapravo, postao “mutan”, a često i sasvim blokiran.

Naime, prelazne odredbe dopustile su da stari planovi (uključujući lokalne, koje zakon iz 2017. više nije ni definisao u osnovnom tekstu) i dio starih pravila ostanu na snazi dok se ne usvoji Plan generalne regulacije (PGR), koji je po zakonu trebalo da bude usvojen najkasnije 36 mjeseci, odnosno tri godine nakon stupanja na snagu zakona iz 2017.

Iako je taj rok kasnije više puta produžen, PGR nikada nije završen. To kašnjenje proizvelo je dug prelazni period tokom kojeg su se ovlašćenja države širila kroz privremene odredbe. Posebno ilustrativan primjer je član 218a Zakona o planiranju prostora i izgradnji objekata (rezultat amandmana usvojenog 2020. godine), koji daje državi mogućnost da odobri gradnju i na lokacijama koje nijesu “pokrivene” važećom detaljnom planskom dokumentacijom, kaže Dragović.

Taj period karakteriše nedostatak sistemskog pristupa i dugoročne strategije, lokalizovano rješavanje pojedinačnih problema (“gašenje požara”), umjesto uspostavljanja sveobuhvatnog rješenja. Takođe i “odlučivanje od slučaja do slučaja”, to jest, izostanak opštih pravila i procedura, gdje se svaka situacija procenjuje individualno.

Sve što se dešavalo, vezano za Zakon iz 2017. godine, kako ocjenjuje Dragović, “rezultirala je dezorijentacijom cijelog sistema: na lokalnom nivou, gradnja se mahom zasnivala na zastarjelim lokalnim planovima, dok su nove procedure kasnile. Neophodni planovi donošeni su ili mijenjani po starim pravilima i u skraćenim postupcima. Tako su nastajali sporni planovi i odobravani loši projekti, koji su podsticali nezadovoljstvo i protestne akcije građana.

Da sistem, odnosno politika planiranja prostora uspostavljena ovim zakonom nije zaživjela, saglasni su i u Ministarstvu prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine, dodajući da: “Velikim dijelom je taj sistem, kada je riječ o planiranju prostora, funkcionisao kroz prelazna zakonska rješenja”.

Veliki dio promjena koje su se dogodile u sveukupnom razvoju Crne Gore, kazali su za IA u Ministarstvu, “bile su praćene i posljedicama koje su se neposredno odražavale na prostor, noseći sa sobom mnoge, veoma kompleksne probleme i konflikte, i time otežavajuće ili čak ograničavajuće uslove za dalji razvoj države”.

NOVI SET ZAKONA IZ 2025. GODINE: OKVIR ZA POKUŠAJ DECENTRALIZACIJE

U prvom dijelu 2025, u pokušaju da se izađe iz modela centralizacije koji je uveden 2017. godine, usvojeni su Zakon o uređenju prostora i Zakon o izgradnji objekata. Novi Zakon o uređenju prostora ponovo uvodi lokalne planske dokumente, čime se dio nadležnosti za planiranje formalno vraća opštinama.

Novi Zakon donosi ključne promjene u izradi planskih dokumenata: državne planove će izrađivati privredno društvo koje osniva Vlada (Agencija za planiranje prostora Crne Gore), dok će lokalne planove izrađivati privredno društvo koje osniva skupština jedinice lokalne samouprave (ili više njih). Ova podjela proistekla je iz procjene da uređenje prostora, kao najvažnijeg resursa, treba da bude u isključivoj nadležnosti države, odnosno lokalne samouprave.

Državni planski dokumenti su Prostorni plan Crne Gore, prostorni planovi područja posebne namjene i državni planovi detaljne regulacije, dok su lokalni prostorno-urbanistički planovi, lokalni planovi detaljne regulacije i urbanistički projekti. Državna Agencija za planiranje prostora Crne Gore, pored izrade državnih planova, obavlja i reviziju lokalnih planskih dokumenata.

U izuzetnim slučajevima, Vlada može donijeti lokalne planske dokumente, ali samo ako lokalna samouprava ne ispunjava obaveze (što uzrokuje štetne posljedice, usporava razvoj ili neizvršenje zakonskih obaveza), uz sporazum sa jedinicom lokalne samouprave i ako je to neophodno za realizaciju strateških investicija od javnog interesa. U takvim situacijama, te lokalne planove izrađuje državna Agencija.

U Ministarstvu tvrde da je “Zakonom o uređenju prostora, donijetim 2025. godine, izvršeno redefinisanje politike planiranja prostora, prvenstveno u odnosu na decentralizaciju poslova, institucionalizaciju izrade planskih dokumenata, smanjenje administrativnih procedura pri sprovođenju planskih dokumenata “instrumente sprovođenja planskih dokumenata, građevinsko zemljište, urbanu komasaciju, uspostavljanje inspekcijskog nadzora...”.

“Pri određivanju subjekta izrade planskog dokumenta namjera je bila da se otklone nedostaci na koje je ukazala dosadašnja praksa, na način što su u ovom segmentu planiranja predviđena značajna, nova rješenja, za koja se procjenjuje da će doprinijeti donošenju kvalitetnih i održivih planskih dokumenata. To se, prije svega, odnosi na potrebu institucionalizacije izrade planskih dokumenata, u smislu da je njihova izrada u isključivoj nadležnosti države, odnosno, lokalne samouprave, koje za obavljanje ovih poslova osnivaju privredno društvo”, uvjeravaju iz Ministarstva.

Navodno, novo zakonsko rješenje ima potencijal da postane ključni mehanizam u prevazilaženju dugotrajnih izazova na lokalnom nivou kada je riječ o prostornom planiranju.

Kako u praksi izgleda primjena zakona do sada, kao i decentralizacija prostornog planiranja kroz osnivanje lokalnih preduzeća, Institut alternativa će prikazati kroz posebno istraživanje.

Istraživanje je sprovedeno u okviru projekta Zajedno, za bolje lokalne vlasti, koji Institut alternativa sprovodi uz finansijsku podršku Evropske unije i kofinansiranje Ministarstva regionalno-investicionog razvoja i saradnje sa nevladinim organizacijama. Izneseni stavovi ne odražavaju stavove donatora.

( Dragana Šćepanović )