"Planinski paket" - dogovor od jednog eura koji prijeti nacionalnim parkovima Balkana

U julu 2025. godine buldožeri su ušli u Tet, ruralno područje u opštini Skadar, i u roku od nekoliko dana su, u akciji koju su vlasti opisale kao „uspostavljanje pravnog reda“, srušili više objekata u srcu „Albanskih Alpa“.

Samo godinu ranije, tokom kampanje za parlamentarne izbore 30. juna, premijer Edi Rama ohrabrivao je stanovnike da se vrate na selo, investiraju i pretvore svoja zemljišta u razvojne prilike. Obećao je i da će oni koji su generacijama koristili državna zemljišta konačno dobiti vlasničke listove i da će tzv. „Planinski paket“ (zakon koji uređuje razvoj planinskih područja) biti instrument za prosperitet.

"Oprostićemo sve kazne za bespravnu gradnju na ovom području. Gradili ste bez dozvola jer niste imali mogućnost da dobijete vlasnički list koji vam pripada“, odgovorio je Rama na zabrinutost stanovnika Teta, najavljujući i planove za usvajanje zakona.

"Rekli su nam da investiramo. Vratite se, gradite! I gradili smo lakše nego bilo koje druge godine jer je bilo vrijeme izbora“, kaže 27-godišnji Kristijan Gura.

Kristijan vodi porodični biznis u Tetu više od deset godina. Počeo je s malim kafićem, a danas ima restoran i 16 soba za izdavanje, kojim izdržava porodicu i nekoliko sezonskih radnika. Najnovija investicija, namijenjena zimskom turizmu, finansirana je bankarskim kreditom od oko 100 hiljada eura, ali je srušena tokom julske akcije.

„Danas svaki mjesec plaćam kredit, a imam i kaznu. Stavio sam kuću u Skadru pod hipoteku jer ovdje nemam vlasnički list“, kaže on.

Njegov slučaj tipičan je za sjeverna područja Albanije, gdje se zemljišta nasljeđuju generacijama bez vlasničkih listova — istorijski problem koji institucije nikada nijesu riješile. „Planinski paket“, usvojen u Skupštini Albanije u martu 2025. godine, ima za cilj da otkloni blokadu i omogući stanovnicima da grade i razvijaju imovinu čak i bez jasnog dokaza o vlasništvu.

Međutim, akcijom rušenja, koja je sprovedena odmah nakon usvajanja zakona, ugroženo je upravo ono što ovaj „paket“ navodno pospješuje: investiranje stanovnika u planinskom području.

Istovremeno, podaci pokazuju da usvojeni zakon pogoduje razvoju velikih turističkih i energetskih investicija, ne izuzimajući ni Nacionalni park „Albanski Alpi“, ključno područje za prekogranične inicijative zaštite prirode, koji su dio Dinarida i Evropskog zelenog pojasa.

Štaviše, zakon otvara put otuđenju šuma, pašnjaka i livada, omogućavajući promjenu namjene zemljišta u urbanu ili industrijsku, što ne samo da slabi zaštitu prirodnih resursa već podriva i ekološku funkciju targetiranog područja. Stručnjaci upozoravaju da primjena albanskog zakona nosi rizik zbog nepovratnih posljedica po planinski ekosistem i da je u suprotnosti s principima održivog razvoja, dok odlučivanje na državnom nivou otvara prostor za korist onima koji nisu dio lokalne zajednice.

"Planinski paket"

Zakon, u albanskoj javnosti poznat kao "Planinski paket", predstavljen je kao instrument pomoći stanovnicima planinskih područja koji su decenijama živjeli i investirali na zemlji, a da za nju nisu imali vlasničke listove. Omogućio bi razvoj ekološki prihvatljivih agroturističkih objekata, kao i zadržavanje porodica u područjima koja su vremenom opustjela.

Usvojeni zakon predviđa niz mehanizama koji, bar formalno, imaju za cilj da stanovnicima planinskih područja obezbijede pravnu sigurnost i razvojne mogućnosti. Omogućava onima koji posjeduju imanja bez vlasničkog lista da, uz ispunjenje određenih kriterijuma, kupe državno zemljište po simboličnoj cijeni od jednog eura, da ostvare poreske olakšice tokom deset godina i lakše dobiju građevinsku dozvolu.

Istovremeno, zakon omogućava i investitorima, registrovanim fizičkim i pravnim licima, da realizuju projekte u dogovoru sa korisnicima državnog zemljišta.

Pored toga, zakon otvara prostor za realizaciju velikih investicija iz oblasti turizma i energetike, a nadležni organ za odobravanje razvojnih i građevinskih dozvola biće isključivo albanski Nacionalni savjet za teritoriju i vode (KKTU). Prema Zakonu o prostornom planiranju i razvoju, KKTU, institucija kojom rukovodi premijer, nadležna je za odlučivanje o kompleksnim razvojnim projektima. Ovo tijelo odobrava dozvole za strateške projekte - od velikih turističkih kompleksa do energetskih i infrastrukturnih objekata. Zakonodavstvo, takođe, precizira da KKTU može da odobri građevinske dozvole samo za objekte više od šest spratova, što nema nikakve veze s agroturizmom ili porodičnim smještajem.

"Agroturizam, po definiciji, podrazumijeva male inicijative koje razvijaju porodice i koje su direktno povezane s ruralnom ekonomijom. To je model ruralnog turizma blisko povezan s poljoprivredom i seoskim životom, gdje turističke usluge podržavaju i dopunjuju postojeću poljoprivrednu djelatnost bez zamjene ili narušavanja tradicionalne funkcije prostora", kaže Doriana Musai, profesorica arhitekture i urbanizma.

"U međuvremenu, investicije klasifikovane kao strateške dolaze s investitorima i kompanijama koje favorizuju visoko kapitalne projekte. Ukratko, agroturizam se koristi kao legitimni narativ državne politike, dok je stvarni rezultat intenzivni turizam odvojen od društvene i ekonomske strukture datog područja“, dodaje ona.

Turistički stručnjaci navode da „model velikih resorta nije u skladu s principima lokalnog razvoja i društvene inkluzije".

"Može donijeti investicije i radna mjesta, ali postoji rizik da koristi budu koncentrisane kod investitora, a ne kod lokalnog stanovništva“, kaže Ardiola Alikaj, viša ekspertkinja za turizam u Albaniji.

Istovremeno, stručnjaci kritikuju zaobilaženje opština u donošenju odluka o razvoju na njihovoj teritoriji, iako prema važećem zakonu imaju nadležnost za objekte niže od šest spratova, uključujući agroturizam.

„Autonomija lokalnih vlasti i njihovi prostorni planovi se potkopavaju“, kaže Erjon Muharemaj, profesor i ekspert za međunarodno javno pravo, pravo zaštite životne sredine i proces integracija u EU.

Prema riječima profesorice Musai, „kada se odobravanje projekata sprovodi odozgo prema dolje, sa centralnog nivoa izvršne vlasti prema lokalnom nivou, krši se princip lokalnog razvoja i supsidijarnosti. Nacionalni savjet za teritoriju i vode, kao Vladino tijelo, trebalo bi da osigura koherentnost nacionalnog planiranja, a ne da mijenja lokalne vlasti u odlukama koje direktno utiču na zajednice i lokalni pejzaž“.

"Alpi" kao razvojna zona

"Planinski paket" se ne primjenjuje na cjelokupnu teritoriju planina, već samo na područja proglašena „prioritetnim zonama razvoja“, koja se biraju kroz posebnu proceduru koja počinje na lokalnom i završava na centralnom nivou.

Opština prikuplja prijave stanovnika ili identifikuje teritorije sa „ekonomskim potencijalom“ i predlaže ih kao zone koje treba razvijati. Nakon toga, opštinski izvještaj se šalje ministru nadležnom za lokalnu samoupravu, koji odlučuje da li prijedlog ispunjava kriterijume za dalje razmatranje. Konačnu odluku donosi Savjet ministara, koji zvanično proglašava zonu, čime se otvara put za odobravanje projekata.

Cjelokupan proces već je završen za Opštinu Skadar, na čijoj teritoriji je odobreno pet prioritetnih zona razvoja, uključujući sela Tet i Nderljašaj, koja se nalaze unutar Nacionalnog parka „Albanski Alpi“, na granici s Crnom Gorom.

Interesovanje za gradnju unutar prioritetnih zona bilo je izuzetno veliko, prema podacima Direkcije za prostorno planiranje i razvoj Opštine Skadar. Do 9. decembra 2025. godine podnijeto je 649 prijava za pet oblasti: agroturizam, zelena energija, stočarstvo, socijalni projekti i kategorija „ostalo“, koja ostavlja prostor za bilo koju vrstu investicionog zahtjeva.

Većina prijava se odnosila na agroturizam (434), za kategoriju „ostalo“ pristiglo je 137 prijava, socijalne projekte 35, stočarstvo 29, a za zelenu energiju - odnosno izgradnju solarnih i vjetroparkova - 14 prijava.

Međutim, iako interesovanje uglavnom dolazi od lokalnih stanovnika i to za projekte agroturizma, zakon usmjerava proces ka mnogo većim investicijama koje zahtijevaju kapital i odobrenje centralne vlasti. Ova činjenica postaje još značajnija jer su takvi projekti planirani u zaštićenim područjima, unutar jednog od najosjetljivijih ekosistema na Balkanu.

Albanski Alpi i Prokletije u Crnoj Gori čine jedan od najvažnijih ekosistema u regionu, poznat po izuzetnoj biološkoj raznolikosti i krhkim staništima. Pored nacionalnog statusa zaštite, određene teritorije uživaju i međunarodno priznanje. Alpi su dio EMERALD mreže (Područja od posebnog interesa za očuvanje prirode u Evropi), Tet je prepoznat kao Područje od značaja za ptice i biodiverzitet (IBA) i Ključno područje biodiverziteta (KBA), dok je rijeka Gaši, koja je do 2022. bila strogi rezervat prirode, sada dio Parka Alpi i dio UNESCO Svjetske prirodne baštine.

Podaci Nacionalne agencije za zaštićena područja Albanije pokazuju postojanje velikog broja staništa koja su na listi Natura 2000, a koja su od značaja za očuvanje. Samo u Tetu i okolnim područjima identifikovano je oko 20 staništa, od kojih su četiri prioritetna. U području Vrmoša i dolini Lepuša–Budač identifikovano je oko 25 staništa, od kojih su četiri prioritetna; u dolini Valbone oko 26, od kojih su četiri prioritetna; dok je u dolini rijeke Gaši - Doberdolj identifikovano oko 14 staništa, od kojih su dva prioritetna.

Nacionalni park, takođe, obuhvata bogatu floru sa oko 1.500 biljnih vrsta, od kojih je 40% endemično za Albaniju, što ih čini posebno osjetljivim na promjene i moguće razvojne zahvate. Bukva, molika (makedonski bor), jela i joha samo su neke od biljnih vrsta prisutnih u ovom području.

Fauna je jednako bogata. Vodena staništa i okolna područja dom su rijetkim i ugroženim vrstama riba, vodozemaca i gmizavaca; zabilježeno je oko 155 vrsta ptica i više od 60 vrsta sisara, uključujući balkanskog risa, medvjeda, vuka, srnu, vidru, supa, zlatnog orla i tetrijeba gluhana. Mnoge od ovih vrsta imaju poseban pravni status zaštite prema zakonodavstvu Evropske unije.

Na crnogorskoj strani Prokletija identifikovano je više od 2.000 biljnih vrsta, od kojih je 60 zaštićeno, kao i 161 vrsta ptica. Prošle godine kamere zamke zabilježile su prisustvo risa, jedne od najugroženijih vrsta na Balkanu.

Ovaj planinski masiv funkcioniše kao jedinstveni ekološki čvor unutar Dinarida i Evropskog zelenog pojasa, što njegovu zaštitu čini regionalnim i evropskim prioritetom.

"Svaka intervencija u Albaniji ima uticaj i u Crnoj Gori i obrnuto“, kaže biolog i građanski aktivista Vuk Iković, podsjećajući da područje obuhvata i poznatu prekograničnu planinarsku stazu „Vrhovi Balkana“.

Međutim, uprkos široko dokumentovanoj ekološkoj važnosti ovog područja na nacionalnom i međunarodnom nivou, to nije spriječilo Opštinu Skadar i albansku vladu da ga uključe u prioritetne zone razvoja.

Istovremeno, izmjene uputstva kojim se definiše procedura za proglašavanje ovih zona pokazuju jasno udaljavanje od standarda zaštite životne sredine. Prvo uputstvo, iz juna 2025. godine, zahtijevalo je prikupljanje i analizu socio-ekonomskih, ekoloških i geografskih podataka. Međutim, samo četiri mjeseca kasnije, novo uputstvo ukinulo je sve ove kriterijume, svodeći proces isključivo na procjenu „ekonomskog, industrijskog ili turističkog potencijala područja“.

Profesor Erjon Muharemaj kaže da brza promjena i prelazak sa dokumenta od 70 članova na uputstvo od svega 30 članova otvara ozbiljna pitanja.

"Da bi se ukinuo tako važan akt nakon samo četiri mjeseca, morale su postojati fundamentalne promjene okolnosti. Ali čak i da je bilo razloga, uputstvo je trebalo izmijeniti, a ne potpuno ukinuti“, kaže on.

"Naknadna legislativa obično postaje detaljnija. Ovdje se dogodilo suprotno, što uglavnom ne ukazuje na volju za unapređenje zakonodavstva, već sugeriše druge razloge“, dodaje stručnjak.

Još jedan zabrinjavajući element zakona odnosi se na promjenu statusa prirodnih dobara. Po prvi put „Planinski paket“ otvara put otuđenju kategorija koje su do sada bile nedodirljive: šume, pašnjaci i livade. Član 8 zakona propisuje da se ova dobra više ne smatraju neotuđivom javnom imovinom, čime se omogućava njihov prenos u vlasništvo i uključivanje u razvojne procedure. To znači da te površine mogu da izgube svoj prirodni status i budu pretvorene u urbane, turističke ili industrijske zone, zaobilazeći ekološke filtere i svaki planski dokument.

"Kada se područja ili projekti proglase ‘strateškim’, često zaobilaze opšte lokalne planove i planove upravljanja zaštićenim područjima, jer je cilj ubrzati ekonomski razvoj pojednostavljivanjem administrativnih procedura i centralizacijom odlučivanja“, kaže Musai.

"Time se stvara paralelni sistem odlučivanja, u kojem dugoročno planiranje gubi težinu i svodi se na formalnost - više nije plan taj koji usmjerava razvoj, već obrnuto“, dodatno objašnjava.

Prema riječima Muharemaja, ova se dešavanja ne mogu razumjeti bez sagledavanja izmjena Zakona o zaštićenim područjima iz 2024. godine, koje su značajno oslabile zaštitu najviših kategorija prirode. Izmjene dozvoljavaju urbani razvoj i izgradnju turističkih objekata sa pet zvjezdica unutar nacionalnih parkova, čak i u centralnoj podzoni koja bi teoretski trebalo da bude strogo zaštićeno područje.

"To su katastrofalne posljedice izmjena iz 2024. godine“, kaže on.

On, takođe, kritikuje odluku Ustavnog suda iz 2025. godine, koji je odbio zahtjev ekoloških organizacija za ukidanje tih izmjena.

"Ova regresivna odluka daje izvršnoj vlasti slobodne ruke da odobrava razvojne i građevinske dozvole u zaštićenim područjima“, navodi profesor.

Ozbiljne posljedice

Kombinacija prioritetnih razvojnih zona i slabljenja okvira zaštite životne sredine dovodi u pitanje ekološku budućnost Albanskih Alpa. Razvojni projekti dozvoljeni unutar nacionalnog parka, bez javnih konsultacija, strateških procjena uticaja na životnu sredinu ili provjere usklađenosti sa planskim i upravljačkim dokumentima, stvaraju realan rizik od fragmentacije staništa, promjene namjene zemljišta i gubitka prirodnih vrijednosti koje ovo područje čini jedinstvenim na Balkanu.

Situacija je dodatno zabrinjavajuća jer se oko 72% područja proglašenog za razvoj preklapa sa centralnom B podzonom Nacionalnog parka „Albanske Alpe“, direktno ugrožavajući ekološki integritet parka i očuvanje biljnih i životinjskih vrsta.

Potencijalni negativni uticaji nijesu ograničeni samo na administrativne granice parka, već pogađaju biodiverzitet, vrste i staništa od interesa za EU, vodene ekosisteme i prekogranične ekološke koridore, kao i ciljeve međunarodnih inicijativa poput Dinarida i Evropskog zelenog pojasa. U tom kontekstu, svaki nekontrolisani razvoj unutar Nacionalnog parka „Albanski Alpi“ može ugroziti njegovu ekološku funkciju u očuvanju biodiverziteta u regionu.

Na crnogorskoj strani, u Nacionalnom parku „Prokletije“ se upravlja pod strogim kriterijumima: gradnja je ograničena, a svaki projekat podliježe snažnim ekološkim i prekograničnim procedurama. U Albaniji, međutim, novi zakon otvara put velikim turističkim i energetskim projektima bez ikakve koordinacije s vlastima Crne Gore, iako je riječ o istom ekosistemu.

"Apsolutno nemamo nikakve informacije“, kaže predsjednik opštine Gusinje Sanel Balić.

"Sve što se dešava uz granicu trebalo bi da bude saopšteno Vladi Crne Gore i opštinama koje se graniče s tim područjem. Sve što se tamo izgradi može uticati i na nas“, naglašava on.

Marinela Đuretić, direktorica Javnog preduzeća Nacionalni parkovi Crne Gore, takođe, nije bila upoznata s tim da bi Prokletije na albanskoj strani mogle da se nađu pod pritiskom investitora. Smatra da je riječ o složenom pitanju koje zahtijeva uključivanje na državnom nivou.

Ministarstvo ekologije, održivog razvoja i razvoja sjevera je nakon dva mjeseca od dobijanja naših pitanja odgovorilo da nema informaciju o planovima u Albaniji. Tvrde da će u slučaju gradnje u pograničnom području ili u blizini zaštićenih zona kontaktirati tamošnje nadležne organe.

„Ministarstvo će reagovati u skladu sa međunarodnim obavezama i bilateranim sporazumima. Takođe, Crna Gora ima mogućnost da o važnim pitanjima zaštite prirode informiše Evropsku komisiju i relevantne EU partnere, posebno imajući u vidu prekogranični karakter područja i usaglašenost standarda sa EU pravnom tekovinom“, saopštili su iz Ministarstva.

Za razliku od državnih organa, Marija Lekić iz NVO Centar za zaštitu i proučavanje ptica (CZIP) upoznata je s dešavanjima u Albaniji. Iako obim projekata još nije poznat, Lekić naglašava da bi moglo doći do sječe šuma, izgradnje puteva i postavljanja dalekovoda - aktivnosti koje potpadaju pod Espoo konvenciju. Ističe da je Albanija, kao potpisnica konvencije od 1991. godine, obavezna da blagovremeno obavijesti susjedne države o projektima koji mogu da imaju prekogranični uticaj.

U Albaniji, Ministarstvo životne sredine i Nacionalna agencija za zaštićena područja nijesu odgovorili na zahtjev za komentar, ostavljajući nejasnim kako će nacionalni parkovi i ekološki koridori biti zaštićeni od intenzivnog razvoja.

U međuvremenu, Nacionalna agencija za životnu sredinu potvrdila je da nije dio procesa definisanja prioritetnih zona razvoja. U pisanom odgovoru navela je da njena uloga počinje tek kasnije, u fazi procjene uticaja na životnu sredinu za pojedinačne projekte.

Integracije i prekogranični projekti pod znakom pitanja

Dvostruki standard zaštite Dinarskih Alpa ne ugrožava samo prirodu, već i prekograničnu saradnju i pristup evropskim fondovima za zajedničke projekte. Direktorica crnogorskih nacionalnih parkova naglašava da Evropska unija ne podržava politike koje dozvoljavaju gradnju u zaštićenim područjima.

U Izvještaju Evropske komisije o napretku Albanije, takođe, je izražena zabrinutost uz ocjenu da zakon „Planinski paket“ „može imati značajne uticaje na korišćenje zemljišta na lokalnom nivou i na upravljanje životnom sredinom“.

Na osnovu ličnog iskustva i ove ocjene Evropske komisije profesor Muharemaj smatra da će „nedostatak volje za primjenu ekoloških standarda biti ozbiljna prepreka na putu ka članstvu u Evropskoj uniji“.

Stanovnici Teta, poput Kristijana Gure, ovu realnost posmatraju sa neizvjesnošću.

"Uvijek ima nečega čega se treba bojati… Više ne razumijemo šta se dešava. Stanovnici su neodlučni. Potrebne su investicije, ali ne u klimi u kojoj je sve nepredvidivo“, kaže on.

Osjećaj nesigurnosti na terenu poklapa se s upozorenjima stručnjaka s obje strane granice, koji strahuju od mogućih negativnih posljedica po životnu sredinu balkanskih Alpa i pozivaju na hitnu reakciju.

"Zvanična Podgorica mora reagovati“, kaže biolog i građanski aktivista Vuk Iković.

Za višu ekspertkinju za turizam Ardiolu Alikaj, „da bi se izbjegao scenario nepovratnih posljedica, potreban je pažljiv pristup koji u centar stavlja područje Albanskih Alpa, stvarno uključivanje lokalnih zajednica i ravnomjernije i održive modele turizma“.

"Sa standardnim resortima, lokalne tradicije i kulture se potiskuju, nestaju ili se iskrivljuju, pretvarajući se u instrumente turizma, a ne u generatore održivog modela“, zaključuje Musai.

Istraživački tekst je podržala organizacija Journalismfund Europe.

( Ola Mitre, Aida Ciro, Kristi Bašmili, Nemanja Živaljević )