Kako je spašen "zeleni Zagreb": Arhitekte Dragović i Sirotnjak "jedan na jedan" - narod protiv Bandićevog GUP-a

Mauro Sirotnjak je arhitekta, istraživač i koordinator udruženja “Pravo na grad” iz Zagreba. Od 2021. do 2025. bio je gradski zastupnik u Skupštini Grada Zagreba kao član platforme “Možemo!” i obavljao funkciju predsjednika Odbora za prostorno uređenje. Diplomirao je arhitekturu u Veneciji, radio na projektima u Zagrebu, a u javnosti je prepoznat u angažovanju na teme prostorne pravde, stanovanja i građanske participacije.

Povod za ovaj intervju bile su izmjene i dopune Generalnog urbanističkog plana Grada Zagreba, usvojene u jesen 2025. godine. Planerski proces bio je fokusiran na javnu i društvenu namjenu i građansku participaciju, uz jedno ključno polazište: da u izmjenama plana neće biti prenamjene zelenih površina u građevinsko zemljište.

U nastavku donosimo razgovor o političkim i institucionalnim preprekama, mehanizmima zaštite javnog interesa i granicama onoga što se može postići kroz prostorno i urbanističko planiranje u sistemu koji stanovanje tretira kao investiciju.

Kako je tekao proces izrade izmjena i dopuna Generalnog urbanističkog plana (GUP-a) Zagreba?

Službeno, izrada ovih izmjena i dopuna GUP-a grada Zagreba počela je donošenjem Odluke o izradi izmjena u Skupštini grada, u aprilu 2023. godine. Neslužbeno, sve je krenulo mnogo ranije, iz višegodišnje borbe civilnog društva i građanskih inicijativa, koje su, ‘ajmo reći, srušile stari, tzv. Bandićev GUP.

Hajde da se onda prvo vratimo na to, da objasnimo: šta je bio Bandićev GUP?

Prijedlog tog GUP-a pripremao se nekoliko godina i o njemu je u Skupštini odlučivano početkom 2020. godine. Lokalni izbori su bili 2021: tada se promijenila vlast i uprava u Zagrebu. Možemo reći da je tada, promjenom uprave, promijenjen i pristup planiranju prostora. Taj angažman i energija gradili su se godinama kroz razne civilne inicijative i organizacije su protestovale i borile se konkretno protiv preizgrađenosti i gradnje na štetu javnog interesa na lokacijama širom grada. To je kulminiralo ujedinjavanjem različitih inicijativa i organizacija civilnog društva na protestima protiv tzv. Bandićevog GUP-a, najpoznatijeg po pokušaju da progura “Menhetn u Zagrebu”, koji je bio preslikani “Beograd na vodi”, sa istim investitorima, dakle kompanijom Eagle Hills. Milan Bandić, pokojni i bivši gradonačelnik Zagreba, potpisao je u tajnosti memorandum o saradnji s investitorima u Dubaiju, bez znanja javnosti. Kad se doznalo za memorandum, pritisak inicijativa i organizacija je narastao. Jedna novinarka -istraživačica uspjela je doći do uvida u taj dokument, i tada je postalo jasno da se planira privatizacija značajne površine gradskog zemljišta u Novom Zagrebu, oko Hipodroma. Mobilizacija građana protiv tog projekta konkretno - koja je rasla na ranijem nezadovoljstvu protiv naklonosti uprave građevinskim lobijima i kapitalu - kulminirala je borbom protiv privatizacije tog prostora i protiv tog tzv. “Menhetna u Zagrebu”. U saradnji niza organizacija, među kojima su najznačajnije bile Pravo na grad i Zelena akcija, kao i udruga građana Siget i druge, u februaru 2020. organizovan je protest protiv takvog GUP-a, koji je na glavnom trgu okupio preko 20.000 ljudi.

To je ogroman odziv: 20.000 ljudi na protestu protiv prostornog plana!

Da, jedan od najvećih protesta vezanih za prostor, ako ne i najveći. Bio je to veliki uspjeh mobilizacije građana, kulminacija višegodišnjeg otpora pojedinačnim štetnim projektima. Različita udruženja, organizacije civilnog društva i građanske inicijative, koje su tokom prethodnog perioda gradile to savezništvo, udružile su se protiv dalje devastacije grada, o čemu dosta govori i to da je na javnu raspravu, održanu usred ljeta 2019, upućeno 31.000 primjedbi. Prvi put su te inicijative uspjele okupiti i strukovna udruženja, planerska i arhitektonska, koja su često razjedinjena: Komoru arhitekata, Udruženje hrvatskih arhitekata, Udruženje urbanista (inače dosta neaktivno), lokalno Društvo arhitekata Zagreba i Arhitektonski fakultet.

I dakle, taj masovni i organizovani protest protiv usvajanja Bandićevog GUP-a zbilja je rezultirao time da Skupština ne usvoji taj plan?

Hajde recimo ovako: taj protest je napravio najveći pritisak na vladajuću koaliciju. Tadašnja gradska uprava morala je dogovarati izmjene s HDZ-om, s kojim je bila u koaliciji; HDZ je bio i ostao na vlasti na državnom nivou. Bilo je tu mnogo međusobnih ucjena i natezanja oko tačkastih izmjena za privilegovane investitore. Struka i organizacije civilnog društva su raskrinkale te tačkaste amandmane koji su, doslovno na nivou pojedinačnih parcela, mijenjali namjenu površina iz negrađevinskog u građevinsko zemljište. Rezultat pritiska javnosti i tih političkih trzavica bio je taj da je GUP na kraju pao: iako je dobio saglasnost ministarstva, vladajuća koalicija na nivou grada se nije uspjela dogovoriti, i plan nije usvojen na sjednici u februaru 2020.

Mogu odmah povući paralelu sa slučajem Podgorice i nedavnim izmjenama PUP-a (Prostorno-urbanističkog plana) koje su isto tako bile “tačkaste”, ali protiv kojih ovdje nijesmo uspjeli da se izborimo. A u Zagrebu, dakle, nakon ovih dešavanja slijede izbori 2021. i promjena vlasti?

Tako je. Municipalistička platforma Zagreb je naš! u saradnji sa Novom ljevicom i platformom Možemo! s partnerima osvojila je izbore i većinu u zagrebačkoj Skupštini. Pokrenute su strukturne reforme u upravljanju gradom i, posljedično, u planiranju prostora. Bilo je potrebno zamijeniti kadrove i transformisati glavnu planersku instituciju, što se donekle uspjelo; svakako se promijenilo vođstvo. Bitno je i to da se nije radilo samo sa nivoa centralne vlasti, nego su važnu ulogu dobili i vijeća gradskih četvrti i mjesni odbori – 17 gradskih četvrti i stotine mjesnih odbora. To su najniži nivoi predstavničkih tijela: mjesni odbori su najbliže građanima, pa onda gradske četvrti, pa onda gradska Skupština. U Zagrebu se izbori za predstavnička tijela za mjesne odbore i gradske četvrti organizuju u isto vrijeme kad i lokalni.

Dakle, poslije izbora 2021. i promjene vlasti u Zagrebu, na svim ovim predstavničkim nivoima izabran je značajan broj ljudi iz nove municipalističke platforme. Kako je to uticalo na izmjene i dopune GUP-a: ko se sve, i kako, ovog puta uključio u izradu ovog plana?

Pri pokretanju rada na izmjenama i dopunama GUP-a, nova uprava je kao glavno načelo postavila to da proces mora biti participativan. To sad treba uzeti sa dozom zadrške, jer prava participacija podrazumijeva direktno uključivanje građana. Međutim, u datim okolnostima, sa naslijeđenim strukturama koje uopšte nijesu bile otvorene prema vani i uz rokove koje propisuje procedura, odlučeno je da se participacija organizuje kroz mjesne odbore i gradske četvrti - dakle, kroz najniže nivoe predstavničkih tijela u lokalnoj samoupravi. To nije široka deliberativna participacija svih građana, već delegirana participacija, ali je i to bio veliki iskorak. Model se može, i treba, dalje razvijati.

I šta je onda, konkretno, unaprijeđeno u ovom procesu takvim uključivanjem građana? Šta su, u suštini, direktni predstavnici građana sa lokalnih nivoa mogli da doprinesu, što stručnjaci i tehnokrate koji se inače bave planiranjem prostora ne bi mogli sami?

Velik dio izmjena iznijeli su upravo vijećnici u mjesnim odborima i gradskim četvrtima, zajedno s građanima. Mnogi od njih u mjesnim odborima uopšte nijesu članovi stranke, nego su aktivni u lokalnim inicijativama za odbranu prostora i brinu za javni interes i kvalitet života u kvartu. Političkim nalogom koji je uprava grada Zagreba uputila Zavodu za prostorno uređenje, koji je izrađivač GUP-a, rečeno je da se mjesna samouprava mora informisati i uključiti u izradu plana - to inače nije propisano zakonom, ali to je bio politički stav nove zagrebačke uprave. To uključivanje je počelo još prije donošenja Odluke o izradi izmjena GUP-a, a nastavilo se tokom izrade, uz stalnu koordinaciju izmjena s gradskim četvrtima. Time se proces planiranja delegirao i decentralizovao, što je iznjedrilo niz konkretnih, praktičnih prijedloga ljudi koji žive taj prostor.

Možete li navesti neki primjer?

Na primjer, u jednoj četvrti građani primjećuju da im treba dom zdravlja ili vrtić, ili znaju za zapuštenu površinu koja je dijelom u javnom, a dijelom u privatnom vlasništvu, i traže da ta površina bude namijenjena za budući park - da postane javna zelena površina, ili da se planira društvena namjena tamo gdje hronično nedostaju vrtići, dom zdravlja i slično. Dakle, traže da plan predvidi izgradnju društvene infrastrukture na određenom prostoru. Građani često precizno znaju gdje je šta potrebno, a planeri nemaju tako detaljan pregled. Posebno je važna zaštita dovršenih naselja iz socijalističkog perioda: ranije su pritisci gurali nove zgrade između postojećih, na zelenim javnim površinama ili na rubovima naselja. Na inicijativu mjesnih odbora i gradskih četvrti pristupilo se zaštiti upravo tih naselja. Mislim da su mjesni odbori i gradske četvrti najviše doprinijeli predlozima za pojedinačne grafičke izmjene koje štite prostor - to su često vrlo precizne, rafinirane izmjene koje planeri nikada ne bi uvidjeli jer jednostavno ne mogu pokriti toliko veliki prostor, nemaju kapaciteta da sve sagledaju na tom nivou detaljnosti.

Jasno: ljudi “zumiraju” svoj kvart na mapi, fokusiraju se na dio grada u kojem žive, i tako kolektivno pokriju cijeli zahvat plana. Nego, kako je to bilo organizovano kadrovski?

Proces je koordinirao mali tim od troje arhitekata; mi smo ušli u to sa dosta iskustva u participativnim procesima, i naš posao je bio da osmislimo i politički zadatak i ulogu institucija i način uključivanja građana. Zavod za prostorno uređenje ima oko 40 ljudi - tehničara koji se bave planiranjem, ali koji ne mogu detaljno pokriti cijeli grad. Zato smo od 2021. organizovali edukaciju: i Zavod i nosilac izgrade ovog plana, gradski Ured za strateško planiranje, dobili su nalog da “izađu iz ustanove” i da krenu u kvartove: da objasne ljudima koji su detaljni planovi na snazi, šta predviđa GUP, koja je procedura, ko može pokrenuti inicijativu za izradu plana (investitor, pojedinac ili gradska četvrt). Prva etapa je, dakle, bilo informisanje o stanju u prostoru i prostorno-planskim procedurama. Zatim smo održali tri edukativna modula koji su se fokusirali na proceduru izrade izmjena i dopuna GUP-a - od alata koji se mogu koristiti za utvrđivanje vlasništva nad nekom parcelom, do toga kako čitati prostorni plan i kako pisati prijedloge i primjedbe u ranijoj fazi izrade plana. Ovaj proces edukacije prošlo je preko 100 (od preko 600) vijećnika platforme Možemo! na različitim nivoima lokalne samouprave u Zagrebu; koordinatori su stečeno znanje onda širili dalje. Suština je u tome da smo uspjeli da aktiviramo i uključimo veliki broj ljudi od samog početka: naime, zbog toga što je gradska uprava dala politički nalog da se gradske četvrti moraju uključiti od rane faze, mi smo praktično cijeli proces participacije odradili prije donošenja Odluke o izradi GUP-a.

Da li to znači da su ovi zahtjevi građana o kojima smo maločas govorili ušli u samu Odluku o izradi GUP-a - da su, dakle, direktno oblikovali zahtjeve koje je plan trebalo da ispuni?

Dobar dio da. Dakle, Odluka o izradi izmjena GUP-a definiše ciljeve i polazišta plana, koje usvaja gradska Skupština, i time izrađivaču plana zadaje obavezni okvir za dalji rad. U slučaju Izmjena i dopuna GUP-a, jasno su postavljena tri glavna cilja: fokus na javne potrebe/javni interes, “Zagreb - zeleni grad” i tehničko-normativna poboljšanja u prostoru. Detaljno je u polazištima upisano i to da ovim izmjenama i dopunama neće biti prenamjene zelenog u građevinsko zemljište. Kad to stoji u Odluci o izradi, a privatnici potom traže da njihova “zelena” parcela uđe u građevinsko područje, planeri imaju odriješene ruke i vrlo jasan mandat da takvu prenamjenu odbiju. Tako se stvorio vrlo jasan okvir za djelovanje planera, vrlo jasan cilj koji je postavljen tom Odlukom. Sa druge strane, inicijative su se sakupljale i edukativni moduli su se održali prije donošenja Odluke o izradi, pripremajući vijeća gradskih četvrti i mjesnih odbora tako da oni budu spremi za učešće čim se donese Odluka. Po proceduri, odmah nakon donošenja Odluke upućuju se zahtjevi javnopravnim tijelima (elektrodistribucija, vodovod, itd.) i svim gradskim četvrtima da dostave svoje prijedloge u roku od 30 dana. Zahvaljujući ranijem mapiranju i edukaciji, gradske četvrti su već imale pripremljene prijedloge koje su predale čim je Odluka donesena, što bez prethodno odrađenog procesa jednostavno vremenski ne bi stigli, jer je proces edukacije i prikupljanja prijedloga trajao više mjeseci. Mislim da je bilo ključno što smo to tako uradili: anticipirali smo korake, omogućili da ljudi budu informisani o proceduri, da dobiju potrebne alate, i koordinirali proces između centralne uprave, mjesne samouprave, izrađivača plana i ureda koji je nositelj izrade.

Naročito je zanimljivo to što kažete da je u Odluci o izradi izmjena i dopuna GUP-a stajalo da izmjene i dopune neće omogućavati prenamjenu zelenog u građevinsko zemljište. Iz prakse znam da je takav stav sigurno prouzrokovao otpor i kritike, naročito od strane vlasnika zemljišta koji bi željeli da svoje parcele prenamijene u građevinske, a onda kroz gradnju “valorizuju”, unovče. Kakve su bile reakcije u ovom slučaju?

U procesu donošenja Odluke o izradi, ta tri cilja su jasno komunicirana, ali malo ko detaljno čita takve dokumente - te odluke su jako suvoparni tekstovi i javnost obično ne reaguje dok ne vidi šta se planira, šta je predviđeno da se na tom prostoru konačno desi. Sama Odluka i ciljevi izlistani u njoj su tako prošli bez velike buke. Tek kad je napravljen Nacrt plana, uslijedio je ogroman napad krupnog kapitala i pojedinačnih vlasnika parcela.

Kako su izgledali ti napadi i kako ste izašli na kraj s njima?

Teško. Ministarstvo, koje po Zakonu o prostornom uređenju odobrava Nacrt GUP-a (što je zapravo novina jer, osim gradova koji su na obali, praktično samo Zagreb mora slati plan Ministarstvu na saglasnost, to je uvedeno prije desetak godina), postalo je poluga suprotne političke opcije, koja je na vlasti na državnom nivou. Ta vlast podržava zakonodavni okvir o prostornom uređenju koji ide na ruku krupnom kapitalu, i praktično je stala na stranu investitora i stopirala izmjene zagrebačkog GUP-a. Ministarstvo je tri puta vraćalo plan sa zahtjevima za dorade koje bi deregulirale, tj. oslabile pojedine njegove djelove. Taj proces, koji je trajao godinu dana, dešavao se u vrijeme kampanje za lokalne izbore 2025, i onda je pitanje GUP-a postalo jedna od glavnih tema i tačaka sukoba između zagrebačke uprave (stranke Možemo!) i HDZ-a, koji je na vlasti na državnom nivou. Možemo reći da smo imali strukturne prepreke - cijelo Ministarstvo koje je tendenciozno tumačilo zakon, direktno podržavalo krupni kapital i pokušavalo oslabiti mehanizme zaštite javnog interesa - ali smo imali i vrlo javan proces pregovora tokom tih godinu dana, gdje je javnost mogla da se uvjeri ko je na čijoj strani. Čak su predstavnici krupnog kapitala osnivali stranke pred izbore, jasno govoreći da im GUP smeta - da oni ne žele takav plan i da zato osnivaju stranku, da smijene zagrebačku vlast. Nakon lokalnih izbora, kada je postalo jasno da neće biti promjene vlasti u Zagrebu i da su građani opet dali glas borbi za javni interes, ministarstvo je u trećem navratu moralo dati saglasnost. Pregovori su rezultirali time da je Grad ipak morao da pristane na neke uslove i popusti za neke od zahtjeva, i GUP je konačno izglasan u septembru prošle godine, u novom sazivu zagrebačke skupštine.

I šta to sad znači, u praksi? Šta ovakve izmjene i dopune GUP-a omogućavaju za budući razvoj Zagreba?

Važno je reći: dok je prijedlog izmjena GUP-a godinu dana bio “na ledu” čekajući saglasnost iz Ministarstva, izdat je veliki broj građevinskih dozvola po starom GUP-u. Svi zahtjevi predati na osnovu starog plana mogu se dalje rješavati, jer su to stečena prava. Ako je neko predao zahtjev u avgustu, a izmjene GUP-a su izglasane u septembru, on će moći još par godina da ganja tu lokacijsku i građevinsku dozvolu. Dakle, u prostoru ćemo još neko vrijeme i dalje viđati nove zgrade, planirane po starom GUP-u. Što se tiče promjena koje će se desiti zbog ovih izmjena i dopuna: prvo, proširene su zone društvene namjene (škole, vrtići, domovi za starije, domovi zdravlja, vjerske građevine). Zatim, veliko proširenje planskih namjena za zelene površine; radi se o hektarima novih zelenih površina. Uvedena je zelena infrastruktura, kao i mjere zaštite vodotoka: po prvi put su vodotoci ucrtani u plan; ranije se nerijetko predviđalo da ih treba pretvoriti u kanale. Važno je i to da su ukinuti gotovo svi izuzeci, budući da su u ranijim izmjenama GUP-a stalno uvođeni “izuzeci od pravila” koji su omogućavali, recimo, da se tri zgrade međusobno povezane garažom vode kao jedna, bez i jednog kvadrata zelene površine. Takvi izuzeci su često ucrtavani za pojedince, i u ovim izmjenama i dopunama to je redom brisano. Pojačane su i mjere kojima se uvodi red u prostoru: gdje je bila obaveza zadržati 20% prirodnog terena, povećano je na 30%. U zonama individualne stambene gradnje, dakle porodičnih kuća, ranije je bila moguća gradnja višeporodičnih zgrada. To je značilo da u nekom dijelu grada koji ima, recimo, distinktnu tipologiju kuća na dva sprata, odjednom dobijemo stambenu zgradu od 5-6 spratova. Sada su uvedena ograničenja: maksimalno tri stambene jedinice po objektu u takvim zonama, umjesto zgrada sa po 10-20 stanova. Naravno, plan koristi standardne urbanističke parametre: udio prirodnog terena, KIG (koeficijent izgrađenosti) i KIS (koeficijent iskoristivosti). Ti su parametri revidirani na područjima s velikim pritiscima i prekomjernom gradnjom, kako bi se izgradnja regulisala i stavila u razumne gabarite.

Primjedba s kojom ste se i vi u ovom procesu suočili, a koja se često nekritički ponavlja kada govorimo o prostornim planovima koji ograničavaju obim gradnje, jeste da će ovakve izmjene i dopune loše da utiču na priuštivost stanovanja - da će kirije i cijene stanova da poskupe. Kako odgovarate na tu kritiku, i šta Grad Zagreb radi po pitanju priuštivosti?

To je glavna kritika mnogih investitora, građevinskih firmi, pa čak i dijela ekonomista: “uvođenjem reda u prostor poskupiti će stanovanje”. Dakle, prvo je tu bitno osvijestiti da realnost Zagreba pokazuje suprotno: godinama imamo nered u prostoru, ogromnu preizgrađenost i planove koji to dopuštaju, a cijene stanovanja kontinuirano rastu. Znači, permisivni planovi koji dopuštaju nered nijesu donijeli priuštivost. Takođe, prostorni plan sam po sebi ne može riješiti priuštivost stanovanja. On može dati određene mjere: mi smo, zapravo, ovime prvi put uveli termine poput priuštivog i zadružnog stanovanja, ali GUP bi trebalo da prati širi paket politika: zemljišna politika grada (upravljanje i raspolaganje javnim zemljištem), fiskalni i komunalni instrumenti, regulacija špekulacije nekretninama, ograničavanje realne profitne marže za one koji grade stanove – jer se njihov profit direktno oslanja na javnu infrastrukturu koju grad stalno finansira i održava. Vi ne možete prodati stan ako nemate cestu na koju se spaja, ako nemate vrtiće, škole i druge javne servise koji okružuju tu stambenu zgradu. Grad kontinuirano ulaže u tu infrastrukturu koja stvara dobit investitorima, a ne postoje konkretne mjere koje ograničavaju tu dobit, i te mjere treba uvesti. U Hrvatskoj, regionu i šire, stanovanje se ne tretira kao ljudska potreba, nego kao investiciono ulaganje, kao finansijska imovina; bez poreskih i drugih mjera koje ograničavaju špekulaciju i zaradu na toj ljudskoj potrebi, cijene stanovanja će neizbježno rasti. Govorimo, dakle, o neophodnim političkim odlukama koje moraju pratiti prostorno planiranje. Red u prostoru je nužan, ali sam nije dovoljan; plan može da postavi pravila igre u korist javnog interesa, i to je važan iskorak, ali se priuštivost rješava kombinacijom planerskih i fiskalno-regulatornih mjera.

Autorka je članica grupe "KANA/Ko ako ne arhitekte" i doktorantkinja na Univerzitetskom institutu u Lisabonu

( Sonja Dragović )