Put u polupredsjednički sistem: Darmanović o ideji Milatovića za izmjenu Ustava

Ako bi bila prihvaćena ideja predsjednika Crne Gore Jakova Milatovića da se Ustav izmijeni na način da se zakoni koje šef države vrati Skupštini moraju u ponovnom glasanju usvajati kvalifikovanom većinom - to bi, faktički, značilo uvođenje polupredsjedničkog sistema vlasti.

Tako redovni profesor Fakulteta političkih nauka (FPN) u Podgorici Srđan Darmanović gleda na najavljeni Milatovićev predlog za izmjenu najvišeg pravnog akta.

Darmanović je rekao “Vijestima” da su motivi predsjednika za takvu inicijativu razumljivi i da nisu bez razloga - radi se, kaže, o demonstraciji protivljenja donesenim kontroverznim zakonima o unutrašnjim poslovima i Agenciji za nacionalnu bezbjednost (ANB), protiv kojih je, podsjeća, na vrlo dramatičan način u parlamentu stala cjelokupna opozicija, a takođe i vrlo solidarno gotovo cijeli nevladin sektor koji se bavi demokratijom i ljudskim pravima.

Milatović je sporne propise, prvobitno izglasane početkom marta, vratio zakonodavnom domu na ponovno odlučivanje, ali su oni prekjuče opet usvojeni.

“Ipak, promjena Ustava u ovom pravcu značila bi de facto uvođenje polupredsjedničkog sistema jer bi direktan izbor predsjednika od strane građana, u kombinaciji sa snažnim, gotovo nesavladivim suspenzivnim vetom - vodio u tom pravcu. Pri tome, iako sam lično na strani parlamentarnog sistema, ne mislim da se ne može raspravljati i o drugim idejama, niti da je polupredsjednički obavezno inferioran u ovom upoređenju, mada je značajno ‘komplikovaniji’”, ocijenio je Darmanović, dodajući da čak i kad bi u zemlji postojala naklonost da se ide u takvom pravcu, sve to bi zahtijevalo mnogo dužu i ozbiljniju debatu nego što je “nesumnjivo ozbiljna politička kriza oko usvojenih zakona”.

Parlamentarni politički sistem je onaj u kom vlada proizilazi iz skupštine i u kom šef države nema izvršna ovlašćenja. S druge strane, takva ovlašćenja - i to velika - ima u polupredsjedničkom sistemu. I u njemu postoji vlada, ali predsjednik nije inferioran u odnosu na nju kao u parlamentarnom sistemu; štaviše - on je bira. Uz navedene, postoji i predsjednički sistem, u kom je šefu države povjerena izvršna vlast.

Savjetodavni, a ne suspenzivni veto

Darmanović navodi da su, iako nema izvršnu vlast, u ruke predsjednika republike u parlamentarnim demokratijama ipak stavljena neka “diskreciona ovlašćenja” - poput mogućnosti da u određenim okolnostima raspusti parlament, prava da dodijeli mandat za sastav vlade, a ponegdje čak i da utiče na njen sastav potvrđivanjem ministara u kabinetu.

Jedno od diskrecionih prava je, kaže, i mogućnost suspenzivnog veta na zakone. Međutim, napominje da su, kako za razliku od predsjedničkih sistema, u parlamentarnim demokratijama šef države nema izvršnu vlast, tj. nije “izvršni predsjednik” - moć i domet suspenzivnog veta značajno smanjeni. U tim zemljama, veto šefa države obično je, objašnjava, više ustavna zaštita ili simbolična mjera, nego način da se često ili redovno utiče na politiku.

“U gotovo svim slučajevima, izuzev jednog (u Poljskoj je za preglasavanje predsjedničkog veta potrebna tropetinska većina u Sejmu), za preglasavanje veta dovoljna je obična parlamentarna većina, i nakon toga je šef države dužan da proglasi zakon donesen u skupštini. Zato u ovakvim sistemima, kojima pripada i naš, veto šefa države zapravo i nije suspenzivni, nego mnogo više savjetodavni u odnosu na poslanike - neka vrsta poziva da još jednom razmisle, mogućnost da se zaustave ako su krenuli stranputicom”, istakao je Darmanović.

Prema Ustavu (član 94), predsjednik je dužan da proglasi zakon u roku od sedam dana od izglasavanja, odnosno u roku od tri dana ako je usvojen po hitnom postupku, ili da ga vrati na ponovno odlučivanje. Ponovno izglasani propis, šef države je, prema najvišem pravnom aktu, dužan da proglasi.

Inicijativa da bi preglasavanje predsjedničkog veta na zakone koje donosi Skupština trebalo značajno 'otežati' promjenom Ustava, tj. uvođenjem kvalifikovane većine neophodne za poništenje veta, svakako je interesantna, ali i dalekosežna po svojim efektima i posljedicama, jer, u krajnoj liniji, otvara pitanje tipa političkog sistema", ističe Darmanović

Profesor FPN-a ukazuje da neke evropske demokratije - poput Austrije, Bugarske i Irske - razdvajaju predsjednički veto iz ustavnih razloga od “običnog” veta na zakone. Radi se, navodi, o slučajevima kad šef države osporava zakone zato što vjeruje da se njima krši ustav ili narušava ustavni poredak, ili da su doneseni u manjkavoj proceduri.

“Međutim, o takvom vetu se ne odlučuje u parlamentu, nego se ovi zakoni automatski upućuju ustavnom (ili vrhovnom) sudu na odluku, koja zatim obavezuje i šefa države i zakonodavno tijelo”, naglašava Darmanović.

Prema njegovim riječima, zemlje koje su se jednom odlučile za parlamentarni sistem s relativno “slabim”, ne-izvršnim šefom države, ne žele jačanje moći predsjednika. No, napominje da se uvođenjem kvalifikovane većine za preglasavanje predsjedničkog veta na zakone, pomjera klatno podjele vlasti i, zapravo, kako navodi jedan autor, “jamči predsjedniku mjesto za zakonodavnim pregovaračkim stolom”.

Pravo veta, praćeno “super-većinom” za njegovo poništenje, značajno, dodaje Darmanović, povećava predsjednikovu političku i pregovaračku moć, i može se koristiti ne samo na reaktivan, nego i na proaktivan način, kao potencijalno moćno sredstvo za političko vođstvo i određivanje dnevnog reda.

“U šahu postoji jedno važno pravilo da je ‘prijetnja jača od njenog izvođenja’, koje se analogno može i ovdje primijeniti, jer s vetom uz dvotrećinsku većinu, često je dovoljno samo da njime prijetite, a ne da ga uvijek i upotrijebite. Slika se može i obrnuti: u situacijama kad parlamentarna većina i vlada dolaze iz jedne, a predsjednik iz druge političke grupacije, zakonodavci mogu namjerno usvajati zakone za koje znaju da će ih predsjednik ‘vetirati’, a što će ga učiniti nepopularnim u biračkom tijelu”, konstatuje sagovornik.

Milatović ideju o promjeni Ustava još nije obrazložio. On je za skoro tri godine mandata vratio parlamentu na ponovno odlučivanje oko dvadesetak zakona. Gotovo svi su opet izglasani.

Kontrola i ravnoteža

Darmanović podsjeća da suspenzivni veto potiče od nekadašnjeg prava apsolutnih monarha da odbiju prijedloge i zahtjeve parlamenata. Time su, kaže, kraljevi, kao navodni čuvari pravde i opšteg dobra, stavljali svoj univerzalni sud iznad posebnih interesa predstavnika feudalnih staleža u skupštinama.

Taj institut, navodi, preuzeli su “očevi osnivači” SAD-a i stvaraoci prvog demokratskog ustava u svijetu, jer su, kaže, mislioci poput Tomasa Džefersona, Aleksandra Hamiltona, Džemsa Medisona i Džona Adamsa bili vrlo skeptični prema populističkim idejama i veoma zazirali od većinske demokratije u kojoj će se sva vlast staviti u ruke izabranih narodnih predstavnika u zakonodavnom tijelu.

Francuska revolucija (1789) koja je počela svega nekoliko mjeseci poslije stupanja na snagu američkog ustava i nesputana vladavina Konventa, a pogotovo “vladavina terora” za vrijeme Robespjerovog odbora javnog spasa, potvrdiće, dodaje sagovornik, sve strahove američkih ustavotvoraca. Američki ustav, nastao na ideji strikno podijeljene i podvojene vlasti, stvorio je, objašnjava, tzv. sistem međusobnih kontrola i ravnoteža (checks and balances) između tri grane vlasti, a zbog činjenice da je sva izvršna vlast stavljena u ruke predsjednika, taj je sistem postao poznat kao predsjednički.

“U ravnoteži prema Kongresu, predsjednik je dobio mogućnost veta na sve zakone Kongresa, a ustav je odredio da veto može biti poništen samo kvalifikovanom, dvotrećinskom većinom u zakonodavnom tijelu. ‘Očevi osnivači’ smatrali su veto nužnom zaštitom od ‘tiranije većine’ koju bi mogla proizvesti neograničena moć zakonodavne vlasti i opravdavali ga kao ‘blagotvornu’ kontrolu zakonodavnog tijela””, ukazuje Darmanović.

Međutim, navodi da su tokom XX vijeka - a naročito nakon Drugog svjetskog rata - na evropskom tlu nastale ili obnovljene demokratske republike s parlamentarnim sistemom vladavine, gdje izvršna vlast ne pripada predsjedniku države, nego vladi na čelu s premijerom, a koja opet zavisi od podrške većine u zakonodavnom tijelu.

Šef države/predsjednik republike u ovom sistemu, za razliku od američkog ili kasnije francuskog u Petoj republici, nema izvršna ovlašċenja, kaže Darmanović, dodajući da je njegova (predsjednikova) uloga prevashodno reprezentativna (predstavljanje države) i ceremonijalna. Još važnije, napominje, predsjednik je garant ustavnog poretka i ustavnog kontinuiteta u situacijama kad je vlada “pala” ili parlament raspušten, i neka vrsta mogućeg političkog arbitra u krizama vlada, kao što je to, na primjer, često slučaj u Italiji.

“Ovo iz razloga što se, za razliku od vlada koje su neminovno partijski obojene, od šefa države očekuje da bude ‘neutralni’ činilac koji ne učestvuje u partijskim borbama, ali koji je spreman da iskaže svoje mišljenje kad je riječ prevashodno o demokratiji i ustavnom poretku, ali i o nekim drugim važnim pitanjima zemlje”, zaključuje Darmanović.

( Nikola Dragaš, Aljoša Turović )