CIN-CG: Upravljanje prostorom razara skoro kao zemljotres - zbog devastacije ugrožen status Boke Kotorske

Crna Gora je ušla u najosjetljiviji period za očuvanje statusa Prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora na UNESCO Listi svjetske baštine.

Prema informacijama Centra za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN-CG), sa te liste mogla bi preći na Listu područja u opasnosti, na kojoj se nalazila nakon katastrofalnog zemljotresa od 1979. do 2003. Područje Boke Kotorske sada se suočava sa ovim rizikom, ali ovoga puta ne zbog prirodne katastrofe, već zbog načina na koji država i opštine upravljaju Bokom i njenim prostorom.

Komitet za svjetsku baštinu će o tome odlučivati na 48. sjednici, koja će biti održana od 19. do 29. jula 2026. u Busanu, u Južnoj Koreji.

Prema posljednjem izvještaju Komiteta iz prošle godine, od Vlade Crne Gore se tražio usvojen i operativan Plan upravljanja zaštićenim područjem, izrađena Studija zaštite baštine, jasna i dokumentovana odluka o Verigama i alternativnim koridorima saobraćaja, puna zaštita zgrade nekadašnje “Jugooceanije”, transparentna Procjena uticaja na baštinu (HIA) za hotel “Fjord”, stvarna zabrana i sanacija više kamenoloma, provjera projekta za gradnju hotela “Orahovac” i efikasna kontrola investicija u bafer zoni.

Umjesto da se radi na ispunjavanju ovih zahtjeva, Boka se dodatno devastirala. Javnost je imala prilike da vidi zatrpavanje mora i radove na megahotelu u Baošićima. Slični “poduhvati” su već dozvoljeni i za druge lokacije u bafer zoni Boke, na primjer Plavim horizontima, gdje su odobrene dozvole za investiciju od 270 miliona eura.

Bafer zona je zaštićena okolina UNESCO dobra, koja služi da bi se zaštitili pejzaž, vizure, obala i širi kontekst Bokokotorskog zaliva. Ako se u takvom prostoru izvode obalni zahvati, nasipanje, betoniranje, uređenje kupališta ili radovi povezani sa hotelskim kompleksima, onda se oni posmatraju kroz ukupni uticaj na kulturni pejzaž.

UNESCO više ne traži samo izvještaje

Odluka UNESCO Komiteta iz 2025. godine nije ostavljala mnogo prostora. Od Crne Gore se traži da zaustavi odobrenja novih građevinskih i razvojnih projekata u UNESCO području i njegovoj zaštićenoj okolini, dok se ne usklade zakonski, administrativni, institucionalni i planski okviri. Tražile su se i kumulativne procjene uticaja, izmjene planskih instrumenata, osjetljivo zoniranje prostora, održiva turistička strategija i dostavljanje ključnih dokumenata UNESCO-u prije njihovog formalnog usvajanja.

UNESCO je od države zahtijevao i promjenu načina na koji se odlučuje o prostoru Boke. Umjesto da se svaki projekat razmatra odvojeno, kao da ne postoji sve oko njega, Komitet je insistirao da se sagleda zbirni efekat hotela, obalnih zahvata, saobraćajnica, kamenoloma, kruzera, legalizacije i planskih odluka. Upravo taj zbirni efekat može promijeniti karakter kulturnog pejzaža, čak i onda kada se pojedinačni zahvati predstavljaju kao prihvatljivi.

Dok planski dokumenti ne budu usklađeni sa Planom upravljanja i Studijom zaštite baštine, mogli bi se primjenjivati samo planovi u dijelu za koji Uprava za zaštitu kulturnih dobara potvrdi da je usklađen sa režimom zaštite. Uprava više ne bi trebalo da bude samo jedan od organa koji daje mišljenje, već glavni filter za projekte i planove u UNESCO području i bafer zoni.

Planovi koji tek treba da nastanu

U izvještaju Vlade Crne Gore dostavljenom UNESCO-u u februaru ove godine priznaje se ono što se u Boki godinama vidi na terenu: problem Kotora je sistemski. U dokumentu se navodi da se izazovi koji utiču na izuzetnu univerzalnu vrijednost područja odnose na upravljanje, koordinaciju i nedovoljno funkcionisanje planskih i upravljačkih instrumenata, a ne samo na pojedinačne projekte.

Kao odgovor, Vlada je najavila privremeno zamrzavanje novih razvojnih odobrenja i legalizacije nelegalne gradnje u području Kotora i njegovoj zaštićenoj okolini, dok se ne usvoje dva ključna dokumenta: novi Plan upravljanja i sveobuhvatna Studija zaštite baštine.

Najvažniji budući instrument zaštite, Studija zaštite baštine, tek treba da bude urađena. Država najavljuje da će ona obuhvatiti cijelo UNESCO područje i njegovu zaštićenu okolinu, mapirati osjetljive zone, definisati režime zaštite i odrediti prostore u kojima su potrebne procjene uticaja i kumulativne procjene. To je dokument koji bi trebalo da prevede UNESCO standarde u konkretne zabrane, ograničenja i pravila odlučivanja.

Rok za završetak Studije je godinu dana nakon stupanja na snagu izmjena Zakona o zaštiti prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora, što je mart 2027. godine.

Slično je i sa Planom upravljanja. UNESCO ga godinama traži kao osnovni instrument upravljanja područjem i njegovom bafer zonom. Završetak novog Plana upravljanja Vlada je najavila za septembar ove godine.

To znači da se i nakon usvajanja zakona, prostor Boke nalazi u prelaznom režimu: nova pravila su uvedena, ali ključni instrumenti koji treba da pokažu gdje se smije graditi, šta mora biti zabranjeno, kako se procjenjuje kumulativni uticaj i kako se saniraju već nastale štete tek treba da budu završeni.

Međutim, prema informacijama CIN-CG, i postavljeni rokovi za izradu ova dva dokumenta neće se ispoštovati.

Vlada tvrdi da čini sve da se ponovo ne proglasi opasnost za Boku

Iz Vlade Crne Gore nijesu za CIN-CG odgovorili kada će pomenuti dokumenti biti doneseni.

“Država je pristupila izmjenama zakonodavnog okvira, izradi Studije zaštite kulturne baštine, Plana upravljanja i drugih instrumenata kojima će se obezbijediti da sva buduća planska dokumentacija bude usklađena sa mjerama zaštite izuzetne univerzalne vrijednosti područja. U konačnom, o razumijevanju važnosti zadatka svjedoči i činjenica da je predsjednik Vlade Crne Gore preuzeo i predsjedavanje Nacionalnom komisijom za UNESCO. Samo kroz takav pristup moguće je uspostaviti trajan balans između razvoja prostora i očuvanja kulturne i prirodne baštine, zbog čega je riječ o sistemskim mehanizmima koje je država već pokrenula”, kazali su za CIN-CG iz Vlade.

Iz Vlade navode da je, usljed posljedica nedovoljne implementacije obaveza koje su državi članici upućivane tokom prethodne dvije decenije, Crna Gora u proteklom periodu preduzela niz ozbiljnih i sistemskih koraka kako bi se rizik eventualnog upisa Prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora na Listu svjetske baštine u opasnosti značajno umanjio.

Navode izmjene zakonodavnog okvira, uvođenje moratorijuma, jačanje mehanizama kontrole, izrada ključnih planskih i upravljačkih instrumenata i uspostavljanje novog modela upravljanja prostorom koje predstavljaju pokazatelj da je država pristupila rješavanju problema na sistemski način, a ne kroz pojedinačne intervencije.

Kao mjere koje su preduzete ističu u martu ove godine usvojen Zakon o zaštiti prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora. Njime su, kako tvrde, uspostavljeni korektivni mehanizmi koji do sada nijesu postojali, uključujući uvođenje moratorijuma na nove intervencije u samom području svjetske baštine, prekid postupaka legalizacije bespravno izgrađenih objekata u području, kao i značajno stroži režim kontrole aktivnosti u zaštićenoj (buffer) zoni.

“Istim zakonom predviđena je izrada Studije zaštite kulturne baštine, analize kumulativnog uticaja, kao i novog Plana upravljanja, koji će predstavljati osnov za sve buduće planske i razvojne aktivnosti. Pored toga, država je donijela i druge važne odluke koje direktno odgovaraju na dugogodišnje preporuke UNESCO-a, uključujući odustajanje od izgradnje saobraćajnice preko Veriga i trajno isključivanje koridora iz Prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora i njegove zaštićene okoline. Na taj način Crna Gora sprovodi obaveze čija je realizacija godinama izostajala”, odgovorili su iz Vlade.

Tvrde da nije riječ o mjerama koje će biti primijenjene tek nakon usvajanja planskih dokumenata.

“Naprotiv, izmjenama Zakona već su uspostavljeni mehanizmi neposredne zaštite koji se primjenjuju do donošenja Studije zaštite kulturne baštine i Plana upravljanja. To podrazumijeva moratorijum na nove intervencije u Području svjetske baštine, prekid postupaka legalizacije bespravne gradnje u području, kao i pojačane mehanizme kontrole i ograničenja u bafer zoni. Upravo ovi instrumenti predstavljaju privremeni, ali efikasan sistem zaštite kojim se obezbjeđuje očuvanje prostora do usvajanja konačnih strateških dokumenata. Svi navedeni dokumenti izrađuju se u kontinuiranoj komunikaciji sa Centrom za svjetsku baštinu UNESCO-a, kako bi njihov sadržaj bio u potpunosti usklađen sa međunarodnim standardima, Operativnim smjernicama, Konvencijom o svjetskoj baštini i preporukama Komiteta za svjetsku baštinu”, navode iz Vlade.

Verige: Napušten most, otvoreno saobraćajno pitanje

Iz Vlada su potvrdili da je ranije predloženi prelaz preko Veriga potpuno i definitivno napušten i da je formalno isključen iz Prostornog plana Crne Gore. Verige su godinama bile simbol sukoba između infrastrukturne logike i zaštite pejzaža Boke.

Za UNESCO, pitanje mosta nije samo pitanje saobraćaja. Svaki most, brza saobraćajnica, obilaznica ili pristupni koridor u tom prostoru mora se posmatrati kroz vizure, odnos obale i planinskog zaleđa, istorijski pejzaž i integritet zaliva.

Međutim, nakon napuštanja Veriga, razmatran je alternativni koridor preko Luštice. Prema izvještaju Vlade, procjena je pokazala negativan uticaj na izuzetnu univerzalnu vrijednost područja. Vlada je zato najavila da planira da napusti i tu opciju, nakon završetka procedura.

To znači da je veliki saobraćajni problem Boke i dalje otvoren. Razlika je u tome što država sada pred UNESCO-om tvrdi da rješenje treba tražiti izvan ovog prostora i njegove zaštićene okoline.

“Fjord” i “Jugooceanija”: Zaštita ili odlaganje odluke

Drugi test je lokacija bivšeg hotela Fjord i zgrada Jugooceanije. UNESCO je od Crne Gore tražio, između ostalog, hitnu institucionalnu i fizičku zaštitu zgrade nekadašnje “Jugooceanije”.

Država u izvještaju navodi da je ta zgrada stavljena pod trajnu pravnu zaštitu kao pojedinačno kulturno dobro od nacionalnog značaja. Navodi se i da je investitor odustao od rušenja objekta, te da su planirane intervencije ograničene na adaptaciju postojeće strukture, bez izmjena koje bi uticale na njen integritet ili atribute važne za izuzetnu univerzalnu vrijednost područja.

To je značajan pomak, ali ne zatvara slučaj. Lokacija bivšeg hotela “Fjord” i dalje ostaje jedan od najosjetljivijih prostora u Kotoru. Za nju je, prema izvještaju, investitor pokrenuo izradu pojedinačne procjene uticaja na baštinu po ICOMOS smjernicama. To znači da konačne odluke ne bi smjele biti donesene prije završetka HIA postupka, konsultacija sa UNESCO-om i provjere mogućih uticaja na prostor.

Pitanje je da li je to stvarna promjena pravila ili samo odlaganje odluke do trenutka kada će se projekat prilagoditi dovoljno da prođe proceduru.

Kamenolomi: Zabrana na papiru, sanacija za kasnije

UNESCO je pozdravio obustavu aktivnosti, ali je tražio mnogo više od privremene reakcije: trajno zaustavljanje kamenoloma, planirane eksploatacije i širenja koncesija unutar dobra i bafer zone, uspostavljanje zona bez eksploatacije, sanaciju i monitoring.

Država u izvještaju obećava zabrane. Navodi da izmjene zakona uvode trajnu zabranu davanja novih koncesija za eksploataciju mineralnih sirovina unutar UNESCO dobra i njegove zaštićene okoline. Zabranjuju se i produženje postojećih koncesija i širenje koncesionih područja. Izvještaj navodi i da Godišnji plan davanja koncesija za 2026. ne predviđa nove koncesije, niti produženje postojećih u tom prostoru.

Međutim, sanacija, rehabilitacija i monitoring kamenoloma ostavljeni su za buduću Studiju zaštite baštine i usklađivanje planskih instrumenata. To znači da država zasad nudi zabranu budućih pritisaka, ali još ne pokazuje pun odgovor na štetu koja je već nastala ili na rizike koje postojeći prostori eksploatacije ostavljaju u pejzažu. Ako nema sanacije, monitoringa i jasnih zona zabrane, država ne ispunjava suštinu UNESCO zahtjeva, čak i ako formalno ne izdaje nove koncesije.

Orahovac: Novi slučaj otvara staro pitanje

U izvještaju Vlade se govori i o hotelu “Orahovac”. Projekat se nalazi unutar UNESCO dobra, u kotorskoj opštini. Savjetodavna misija UNESCO/ICOMOS identifikovala je moguć negativan uticaj tog projekta na izuzetnu univerzalnu vrijednost područja.

Posebno je problematizovana ranija procjena uticaja na kulturno dobro - HIA. Misija je ukazala da procjena nije dovoljno prikazala stvarne uslove lokacije, naročito topografiju, nagibe i izohipse. Na strmom terenu, visina, nagib, odnos prema obali i vizuelna izloženost mogu presudno odrediti uticaj na pejzaž.

Uprava za zaštitu kulturnih dobara je, prema izvještaju, pokrenula provjeru dokumentacije i zatražila dodatna obrazloženja. Država navodi da nijesu ispunjeni uslovi za konačno odobrenje revidovane projektne dokumentacije i da neće biti odluka dok se postupak ne završi i dok se ne dobije međunarodni feedback.

Prostorni plan: Priznati propust

Država navodi da je Prostorni plan Crne Gore, u dijelu relevantnom za Prirodno i kulturno-istorijsko područje Kotora, usvojen bez prethodnog dostavljanja UNESCO Centru za svjetsku baštinu na pregled. Taj propust sada pokušava da popravi naknadnim dostavljanjem relevantnih segmenata plana, kroz izvještaj.

UNESCO upravo traži da se strateški i planski dokumenti koji mogu uticati na dobro i njegovu bafer zonu dostavljaju prije formalnog usvajanja.

Zvanična argumentacija Vlade je da je Prostorni plan strateški dokument i da se konkretna gradnja sprovodi kroz planove nižeg reda. Ali UNESCO logika ide obrnutim putem: zaštita izuzetne univerzalne vrijednosti mora biti ugrađena već u strateške dokumente, jer oni određuju okvir za sve kasnije odluke.

Turizam i kruzeri: Najjači pritisak još bez rješenja

Preporuke ekspertskih misija (UNESCO, ICOMOS i OWHC) koje su boravile u Kotoru uoči sjednice u Busanu su bile da se zabrani prolaz kroz tjesnac Verige velikim kruzerima,da se premjesti sidrište kruzera na samom ulazu u Boku i uvede striktno ograničenje broja posjetilaca koji u istom trenutku mogu boraviti unutar starog grada Kotora.

Država navodi da će to pitanje biti predmet novog Plana upravljanja i Plana održivog razvoja turizma. Ministarstvo turizma je u decembru 2025. formiralo radnu grupu za izradu Plana održivog razvoja turizma za Bokokotorski zaliv za period 2026-2030.

To znači da se jedan od najvidljivijih pritisaka na Kotor i dalje tretira kao pitanje budućeg planiranja, a ne kao već uspostavljena politika rasterećenja.

U gradu u kojem kruzeri istovremeno donose prihod i proizvode pritisak na prostor, infrastrukturu, istorijsko jezgro i obalu, odlaganje rješenja znači nastavak starog modela. A upravo taj model UNESCO traži da se preispita.

Baošići: Test bafer zone

Iako Baošići nijesu u UNESCO odluci imenovani na isti način kao Verige, Fjord i kamenolomi, ovaj slučaj se uklapa u suštinu problema koji UNESCO opisuje: pritisak novih razvojnih i obalnih zahvata u zaštićenoj okolini. Početkom 2026. javnost je saznala da je Uprava za zaštitu kulturnih dobara naložila kompaniji “Carine” vraćanje u prvobitno stanje lokacije u Baošićima, na kojoj je na mjestu nekadašnje plaže od 1.500 kvadrata sada nasuta površina od 12.500 kvadrata.

Slučaj Baošića otvara i pitanje usklađenosti domaćih institucija. Agencija za zaštitu životne sredine je u januaru 2026. objavila da za uređenje djelimično uređenog kupališta na istim parcelama nije potrebna izrada elaborata procjene uticaja na životnu sredinu. Nekoliko mjeseci kasnije, javnost je saznala za rješenja Uprave za zaštitu kulturnih dobara o obustavi i vraćanju lokacije u prethodno stanje. Takva hronologija otvara pitanje da li režimi zaštite životne sredine, kulturnih dobara, morskog dobra i urbanizma djeluju kao jedinstven sistem ili svaki organ posmatra samo svoj dio nadležnosti.

Kompanija “Carine” osporila je rješenja Uprave pred Upravnim sudom. Kompanija je od Upravnog suda tražila odlaganje izvršenja mjere kojom joj je naloženo vraćanje obale u prvobitno stanje. Iz kompanije tvrde da mjere nijesu konačne dok traje sudski postupak i da su radovi pokriveni ranije izdatim dozvolama. Upravni sud je nedavno kao neosnovan odbio zahtjev kompanije,,Carine” da se zaustavi vraćanje obale u prvobitno stanje.

Zbog devastacije obale u Baošićima pokrenut je i krivični postupak protiv firme i vlasnika “Carina” Čedomira Popovića i sadašnjeg potpredsjednika Opštine Herceg Novi Vladislava Velaša.

Do sjednice u Busanu država nema puno vremena, a glavno pitanje ostaje da li Crna Gora upravlja UNESCO područjem, ili samo pokušava da objasni posljedice njegovog neuređenog razvoja.

Ovaj tekst je podržan od strane Balkan Trust for Democracy, projekta German Marshall Fund of the United States. Stavovi izneseni u ovom tekstu isključiva su odgovornost autora i ne odražavaju nužno stavove Balkan Trust for Democracy niti The German Marshall Fund of the United States.

( Maja Boričić, Predrag Nikolić )