Milijarde neće same doći - šta Crna Gora mora da uradi da bi iskoristila evropske fondove

Ulaskom u Evropsku uniju, Crnoj Gori će se otvoriti pristup znatno većem obimu evropskih fondova, koji mogu finansirati infrastrukturu, energetiku, poljoprivredu, digitalizaciju, obrazovanje, zdravstvo i brojne druge razvojne projekte.

Međutim, članstvo samo po sebi ne znači i automatsko dobijanje novca. Da bi sredstva zaista bila povučena i iskorišćena, država mora imati spremne i kvalitetne projekte, stručne ljude koji poznaju evropske procedure, efikasne institucije, uređene javne nabavke i administraciju sposobnu da projekte sprovede od prijave do završetka.

Iskustva država koje su kroz taj proces već prošle pokazuju da upravo tu nastaju najveći izazovi.

Poljska, Estonija, Hrvatska i Rumunija danas raspolažu milijardama iz evropskih fondova, ali su, kako su njihovi predstavnici rekli “Vijestima”, do visoke apsorpcije dolazile različitim putevima - kroz ulaganje u administrativne kapacitete, digitalizaciju, pripremu zrelih projekata i jačanje lokalnih vlasti, ali i kroz ispravljanje grešaka iz prvih godina članstva.

Izvršna direktorica Akcije za socijalnu pravdu (ASP) Ines Mrdović upozorava da bi bilo poražavajuće da Crna Gora nakon ulaska u EU ne bude u stanju da efikasno povlači raspoloživa sredstva.

Zbog toga, smatra, državni napori već sada moraju biti ozbiljno usmjereni na jačanje ukupnih kapaciteta, i na centralnom i na lokalnom nivou, kako bi administracija mogla da odgovori brojnim izazovima.

“Ovo će biti ozbiljan test za ovako malu državu, vjerovatno jedan od ozbiljnijih, naročito imajući u vidu da će od uspješnosti povlačenja novca u dobroj mjeri zavisiti budući razvoj naše države (besprizorno poharane u proteklim decenijama)”, rekla je Mrdović “Vijestima”.

Istovremeno će, kako je dodala, pokazivati i zrelost ukupne administracije da ispuni složene administrativne procedure EU kod povlačenja novca iz različitih programa i projekata.

MEP: Period do pristupanja se koristi za jačanje ljudi i institucija

Iz Ministarstva evropskih poslova (MEP) za “Vijesti” kažu da će članstvo u EU Crnoj Gori, osim političkog, donijeti i veliki razvojni iskorak kroz pristup znatno većem obimu evropskih sredstava. Kao posebno važne izdvajaju instrumente kohezione politike - Evropski fond za regionalni razvoj (ERDF) i Evropski socijalni fond plus (ESF+), sredstva Zajedničke poljoprivredne politike, Interreg programe i druge programe EU.

Navode da Crna Gora ne počinje od nule jer već postoje institucije, procedure i ljudi koji godinama rade na ugovaranju, sprovođenju i kontroli evropskih sredstava, ali da država “još nije potpuna spremna za obim sredstava koji će joj biti dostupan kao članici EU”.

Ističu da se period do pristupanja koristi za jačanje ljudi i institucija, pripremu projekata i izgradnju sistema koji bi od prvog dana članstva trebalo da što veći dio evropskog novca pretvori u konkretne investicije.

Iz resora ministarke Maide Gorčević kažu da će najveći značaj za Crnu Goru imati ulaganja u stratešku infrastrukturu, zaštitu životne sredine i energetiku, konkurentnost i inovacije, ali i u ljude, odnosno obrazovanje, vještine, zapošljavanje, zdravstvo i socijalnu inkluziju.

Navode da je u Strateškom planskom dokumentu (SPD), koji je pripremio MEP, identifikovano 105 prioritetnih razvojnih izazova u 15 oblasti javnih politika, koji su objedinjeni u sedam većih razvojnih cjelina. Brojke koje navodi Ministarstvo pokazuju razmjere tih izazova: u Crnoj Gori se reciklira manje od pet odsto otpada, u odnosu na oko 49,8 odsto u EU, dok gubici u vodovodnoj mreži iznose gotovo 67 odsto. Bruto-domaći proizvod (BDP) po stanovniku je na oko 54 odsto prosjeka EU, indeks inovacionog učinka je oko 45 u odnosu na prosjek EU, a svega oko 10,5 odsto stanovništva ima digitalne vještine iznad osnovnog nivoa, naspram 27 odsto u EU.

MEP očekuje da će sredstva ERDF-a i drugih fondova moći da se usmjere u novu komunalnu i saobraćajnu infrastrukturu, energetsku efikasnost, digitalizaciju, podršku preduzećima, istraživanju i inovacijama, dok bi ESF+ trebalo da bude posebno važan za obrazovanje i vještine, prilagođavanje tržištu rada, zapošljavanje, socijalnu uključenost i jačanje usluga.

Ministarstvo navodi da je suština priprema u okviru Poglavlja 22 (Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata) da Crna Gora članstvo dočeka ne samo sa pristupom većim sredstvima, već i sa jasnom vizijom gdje ih treba usmjeriti. Tu viziju, kako kažu, gradi kroz Strateški planski dokument, koji je Vlada dostavila Evropskoj komisiji 30. juna i koji predstavlja stratešku osnovu za pripremu Nacionalnog i regionalnog partnerskog plana, kroz koji će se buduća sredstva konkretno programirati.

Milijarde onima koji znaju da ih koriste

Razmjere finansijske koristi od članstva najbolje pokazuju iskustva zemalja koje su se EU pridružile u posljednje dvije decenije.

Prema podacima koje je “Vijestima” dostavilo poljsko Ministarstvo fondova i regionalne politke, ta država je od početka članstva 2004. do kraja juna 2026. od Evropske komisije primila 282 milijarde eura. Istovremeno je u budžet EU uplatila 105 milijardi, pa je njen neto bilans sa Unijom bio pozitivan za oko 177 milijardi eura. Najveći dio sredstava išao je u poljoprivredu, saobraćaj i zaštitu životne sredine.

Hrvatska je, prema podacima dostavljenim “Vijestima”, od jula 2013. do kraja jula 2026. u budžet EU uplatila 7,48 milijardi eura, dok je iz njega dobila 28,82 milijarde.

Razlika od 21,34 milijarde eura bila je u korist hrvatskog budžeta.

“Kroz operativne programe koji su Hrvatskoj bili dostupni u ranijim finansijskim perspektivama, kao i kroz programe aktuelne finansijske perspektive, raspoloživa sredstva ulažu se na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou u razne sektore kao što su preduzetništvo, industrija, digitalizacija, energetika, zaštita životne sredine i voda, saobraćaj, infrastruktura, zdravstvo, obrazovanje, istraživanje i razvoj, poljoprivreda, ribarstvo i dr.”, kazali su iz hrvatskog Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Evropske unije.

Rumunija je od ulaska u EU 2007. do 2026. dobila oko 116,1 milijardu eura iz evropskog budžeta, gotovo tri puta više od 37,8 milijardi koliko je u njega uplatila. Samo kroz Kohezionu politiku za period 2021-2027. toj zemlji je namijenjeno 41,97 milijardi eura, od čega je 30,986 milijardi iz budžeta EU, a 10,98 milijardi nacionalni doprinos, naveli su iz rumunskog Ministarstva za investicije i evropske projekte.

Estonija je, sa druge strane, od 2004. do 2026. kroz fondove kohezione politike podržala više od 43.000 projekata sa približno 11,3 milijarde eura.

“Najviše sredstava usmjereno je na privredu, istraživanje i inovacije, obrazovanje, saobraćaj i javnu infrastrukturu, socijalnu politiku i tržište rada”, rekla je “Vijestima” Triin Tomingas, rukovoditeljka Odjeljenja za strane fondove u Ministarstvu finansija Estonije.

MEP: Korist za budžet u periodu 2028-2034. oko 3,2 milijarde

Crna Gora, prema podacima MEP-a, već sada kroz pretpristupnu podršku EU koristi u prosjeku oko 100 miliona eura godišnje. Ministarstvo ističe da zato zemlja u proces ne ulazi od nule, jer već postoje institucije, procedure i ljudi koji godinama rade na programiranju, ugovaranju, sprovođenju i kontroli evropskih sredstava.

Ipak, dodaju da je nakon članstva riječ je o potpuno drugačijoj skali. Prema procjenama predstavljenim u okviru finansijskog paketa za pristupanje, ukupni procijenjeni budžetski efekat pristupanja Crne Gore u periodu 2028-2034. iznosi oko 3,2 milijarde eura.

Iz MEP-a priznaju da bi bilo nerealno tvrditi da ne postoji rizik da dio sredstava ostane neiskorišćen.

“Naš cilj nije da samo dobijemo pristup većem novcu, već da budemo sposobni da ga pretvorimo u kvalitetne i završene projekte. Upravo je to jedan od najvažnijih zadataka u okviru Poglavlja 22”, kazali su.

Projekti da budu spremni prije novca

Iz poljskog Ministarstva poručuju da zemlja ne bi trebalo da čeka članstvo da bi izgradila sistem za korišćenje fondova, već da pretpristupni period treba da iskoristi za testiranje ljudi, procedura i institucija koje će jednog dana upravljati mnogo većim iznosima evropskog novca.

“Istovremeno, trebalo bi da izbjegava stvaranje nepotrebnih paralelnih struktura i da jača sisteme koje već ima”, poručuju.

Poseban naglasak stavljen je na pripremu takozvanih zrelih projekata.

Prioritet, prema poljskom iskustvu, ne treba da bude što duža lista potencijalnih investicija, već kvalitet projekata. Oni, kako kažu iz poljskog Ministarstva, treba da imaju jasne ciljeve, tehničku dokumentaciju, potrebne dozvole, obezbijeđeno sufinansiranje i realne procjene budućih troškova funkcionisanja i održavanja.

Iz hrvatskog Ministarstva ističu da pripreme za korišćenje fondova treba da budu kontinuirane i pravovremene, da je još prije članstva potrebno jačati administrativne kapacitete na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou.

Kažu i da treba pripremiti što više kvalitetnih i zrelih projekata koji mogu odmah da konkurišu za finansiranje, unaprijediti sistem javnih nabavki, upravljanje projektima i finansijske kontrole, te ulagati u digitalizaciju javne uprave i pojednostavljenje administrativnih procedura za investicije i razvojne projekte.

“Važno je ulagati u ljude i institucije koje će upravljati fondovima i prije nego EU sredstva postanu dostupna nakon pristupanja Europskoj uniji”, poručuju.

Rumunsko iskustvo pokazuje šta se događa kada projekti nijesu dovoljno pripremljeni. Tamo su veliki projekti nailazili na probleme sa javnim nabavkama, dozvolama, tehničkim kapacitetima i koordinacijom između centralnih i lokalnih vlasti. Dio projekata bio je u ranoj fazi kada je novac već bio dostupan, dok kratki rokovi nijesu ostavljali dovoljno vremena za sprovođenje svih potrebnih procedura.

“Problem Rumunije nije bio nedostatak projekata, već sposobnost da se brzo i koordinisano sprovedu reforme i investicije na koje se obavezala”, rekli su iz rumunskog Ministarstva.

Estonsko iskustvo pokazuje da bi Crna Gora trebalo da razvija zajedničku digitalnu infrastrukturu za cijelu javnu upravu, povezuje državne registre i primjenjuje princip “samo jednom”, tako da građani i kompanije iste podatke ne dostavljaju više puta.

Prema riječima Triin Tomingas, važan element je i jedinstvena platforma za upravljanje grantovima i EU fondovima, umjesto više odvojenih sistema.

Njena ključna poruka je da digitalizacija ne treba samo da prebaci postojeću birokratiju na internet, već da pojednostavi procedure, ukloni nepotrebne korake i učini korišćenje fondova bržim i jednostavnijim.

“U praksi, što je manje birokratije ugrađeno u sam sistem, to je proces korišćenja sredstava brži i jednostavniji za korisnike”, poručila je.

Najvažniji resurs nijesu fondovi, nego ljudi

Druga zajednička poruka ovih država jeste da administrativni kapacitet nije apstraktan pojam - iza njega stoje ljudi.

U MEP-u kažu da se pripreme zato odvijaju paralelno na više nivoa.

“Već je definisan budući institucionalni okvir za upravljanje fondovima nakon članstva, formirano je Koordinaciono tijelo za pripremu Nacionalnog i regionalnog partnerskog plana, a Ministarstvo evropskih poslova koordinira rad institucija koje će biti uključene u planiranje i upravljanje budućim sredstvima”, rekli su.

Poseban važan korak je, kako kažu, jačanje ljudskih kapaciteta. Podsjećaju da je Vlada usvojila plan kojim je predviđeno 100 novih radnih mjesta u sistemu upravljanja EU fondovima, koja će se u početku finansirati iz sredstava EU, uz fokus na sektore u kojima se očekuje veliki obim budućih investicija.

Zahtjevi Poglavlja 22, navode iz MEP-a, podrazumijevaju adekvatno obučene i stabilne administrativne kapacitete, pripremljen portfolio projekata i funkcionalan sistem monitoringa i upravljanja.

Poljska Crnoj Gori vrlo konkretno preporučuje da zadrži zaposlene koji već imaju iskustvo sa IPA fondovima.

“Obučiti ljude, a zatim ih izgubiti zbog privremenih ugovora, ograničenih mogućnosti napredovanja ili nekonkurentnih zarada znači izgubiti institucionalno znanje”, upozoravaju iz poljskog Ministarstva.

Poljska je, kako dodaju, i sama administrativne kapacitete počela da gradi prije pristupanja EU. Pretpristupni fondovi PHARE i ISPA korišćeni su kao praktična škola za evropske procedure, javne nabavke i realizaciju projekata, dok je kasnije tehnička pomoć korišćena za finansiranje zaposlenih, obuke, savjetodavne usluge i IT sisteme, navode iz poljskog Ministarstva.

Estonsko iskustvo posebno je značajno za Crnu Goru kao malu državu.

Iz Ministarstva finansija Estonije navode da ta zemlja na početku nije imala veliku niti posebno iskusnu administraciju. Ključnim su se pokazali jasno podijeljene odgovornosti, stručnost, jednostavne procedure i sposobnost institucija da uče i prilagođavaju se.

Njihova poruka je da veličina administracije sama po sebi nije presudna.

“Presudni su jasni ciljevi, sposobne institucije, snažna ekspertiza, jednostavne procedure i spremnost na učenje i prilagođavanje. Za male države, koncentracija stručnog znanja i izgradnja dugoročnih administrativnih kapaciteta mogu predstavljati odlučujuću prednost”, poručila je Tomingas.

Opštine mogu biti najslabija karika

Poseban izazov za Crnu Goru mogu biti lokalne samouprave.

Veći dio projekata koji se finansiraju iz fondova EU realizuje se upravo na lokalnom i regionalnom nivou, od komunalne infrastrukture i upravljanja otpadom do saobraćaja, energetske efikasnosti i lokalnog razvoja.

Poljska je tokom godina postepeno prenosila dio odgovornosti na regionalne i lokalne vlasti, koje su tako sticale praktično iskustvo u programiranju, izboru i sprovođenju projekata. Veći gradovi formirali su specijalizovane jedinice, dok su manje opštine više zavisile od obuka, savjetodavnih usluga i spoljne ekspertize.

Za Crnu Goru Poljska preporučuje uspostavljanje trajne i praktične podrške opštinama, posebno manjim.

“Nije potrebno da svaka opština ima veliko odjeljenje za fondove EU, ali svaka bi trebalo da ima pristup pouzdanoj ekspertizi u oblasti javnih nabavki, finansija, državne pomoći, zahtjeva zaštite životne sredine i upravljanja projektima”, rekli su iz poljskog Ministarstva.

Ukazuju na to da takva pomoć mora da pokriva cijeli projektni ciklus, a ne samo pisanje prijave za evropski novac.

“Crna Gora bi takođe trebalo da planira mehanizme koji bi manjim opštinama omogućili da obezbijede sufinansiranje i upravljaju privremenim nedostatkom sredstava tokom realizacije projekata”, kazali su.

Mrdović: država da pomogne opštinama

Mrdović ocjenjuje da je kroz dosadašnji pregovarački proces na centralnom nivou, u dijelu institucija, već stvoren dio administracije koja radi na evropskim projektima, ali da će članstvo u EU donijeti brojnije, složenije i zahtjevnije procedure. Zbog toga taj dio uprave, prema njenim riječima, treba dodatno ojačati, a znanja o evropskim projektima proširiti i na druge djelove centralne administracije.

“Trenutno je najveći problem na lokalnom nivou i država mora promptno pronaći mehanizam da pomogne opštinama da spremnije dočekaju priključenje EU. Činjenica da su u prvih šest mjeseci ove godine samo četiri opštine zatražile nepunih pola miliona eura za predfinansiranje donatorskih projekata iz Fonda za podršku pri Ministarstvu finansija jasno ukazuje na to koliko je tu situacija nepovoljna”, navela je Mrdović.

Smatra da bi Vlada u saradnji sa opštinama već sada trebalo da napravi listu prioritetnih projekata, kako bi do ulaska u EU oni bili izrađeni i dovoljno zreli za apliciranje, uz poseban fokus na sjever države, koji opisuje kao ekonomski praktično uništen.

Mrdović navodi da u taj proces treba uključiti i građane, kako bi se utvrdile njihove potrebe, ali i spriječilo da buduće aplikacije budu mnogo više usmjerene na “zadovoljenje profiterskih interesa privilegovanih i moćnih”, a mnogo manje na interese građana.

“Poljoprivreda i infrastruktura, opet sa fokusom na sjever, kao i socijalne usluge i zdravstvo, te zaštita životne sredine, treba da budu među prioritetnim oblastima za buduća apliciranja i povlačenja novca”, kazala je ona.

Dodaje da bi država trebalo da pronađe način da u trenutku ulaska u EU, zadrži iskusne zaposlene koje bi mogle privući bolje profesionalne prilike u evropskim institucijama, ali i da kroz povezivanje sa nekadašnjim pristupnim članicama iskoristi njihova iskustva.

“Država bi trebalo da pronađe i način da u času ulaska u EU zadrži iskusne zaposlene, koje će sigurno privući čari briselskog Grand Place-a, kao i da iskoristi iskustva nekadašnjih pristupnih članica za EU kroz povezivanje sa njima”, rekla je Mrdović.

Poručuje da će se u konačnom, uspjeh pristupanja mjeriti po iznosu povučenih sredstava i koliko je to doprinijelo ekonomskom oporavku zemlje.

“Naravno, i po tome koliko ćemo kao društvo početi da razmišljamo i počnemo da živimo evropski, a ne po tome što ćemo konstantno da bitišemo u trulim balkanskim rovovskim svakodnevnicama”, zaključila je Mrdović.

Digitalizacija ne znači birokratiju preseliti na ekran

Estonija je možda najjasniji primjer kako mala država može tehnologijom nadomjestiti dio ograničenja svoje administracije.

Ta zemlja, prema riječima Tomingas, razvila je centralni Informacioni sistem za grantove SFOS, kroz koji se elektronski obavljaju prijave, izvještavanje, zahtjevi za plaćanje, dokumentacija o javnim nabavkama, revizije, praćenje projekata i komunikacija između korisnika i institucija.

“Tokom godina proširili smo sistem tako da podržava 20 različitih izvora finansiranja, što omogućava upravljanje različitim nacionalnim i evropskim finansijskim instrumentima kroz jedinstveno digitalno okruženje. Takav pristup donosi značajnu efikasnost i omogućava standardizovane procese u različitim programima finansiranja”, rekla je Tomingas.

Ona je objasnila da je SFOS povezan i sa brojnim državnim registrima putem estonske platforme X-Road, što institucijama omogućava da podatke pribavljaju direktno iz zvaničnih evidencija, umjesto da ih građani i kompanije dostavljaju više puta.

“Naše iskustvo pokazuje da digitalizacija nije samo tehnološko unapređenje, već način rješavanja poslovnih i administrativnih problema. To je praktičan alat za pojednostavljivanje administracije, smanjenje administrativnog opterećenja, povećanje transparentnosti i efikasnije korišćenje javnih sredstava i fondova EU”, poručila je Tomingas.

Rumunska lekcija: Kada sistem nije spreman

Dok Estonija pokazuje šta efikasan sistem može da donese, iskustvo Rumunije nudi jasnu sliku rizika.

U prvim godinama članstva ta zemlja se suočavala sa prekomjernom birokratijom, složenim procedurama, slabom predvidivošću, kašnjenjima u obradi zahtjeva za plaćanje, različitim tumačenjima pravila i nedovoljnom komunikacijom institucija sa korisnicima, navode iz rumunskog Ministarstva.

Ipak, kako dodaju, posljednjih godina ostvaren je značajan napredak, što se ogleda u jačanju administrativnih kapaciteta i efikasnijem upravljanju projektima finansiranim iz EU i sredstvima dodijeljenim Rumuniji.

“Na osnovu iskustava iz prethodnih finansijskih perioda i rezultata evaluacija programa, Ministarstvo investicija i evropskih projekata kontinuirano analizira mjere kojima bi se dodatno unaprijedila efektivnost i efikasnost korišćenja sredstava EU dodijeljenih Rumuniji”, naveli su iz te institucije.

Korupcija i prevare usporavali projekte, ali su slučajevi pojedinačno rješavani

Iz rumunskog Ministarstva za investicije i evropske projekte objašnjavaju da su u Rumuniji korupcija i prevare u upravljanju fondovima EU predstavljale rizike koji su uticali i na realizaciju projekata i na zaštitu finansijskih interesa Evropske unije, ali su ti slučajevi svaki put pojedinačno procjenjivani i rješavani.

“Ti rizici javljali su se u različitim oblicima, uključujući netačna ili falsifikovana dokumenta, sukobe interesa, kršenje pravila javnih nabavki, prijavljivanje neprihvatljivih troškova ili nenamjensko korišćenje sredstava”, naveli su.

Istovremeno, kako dodaju, Rumunija je kontinuirano prilagođavala mehanizme za sprečavanje, identifikovanje i istragu nepravilnosti i prevara, kako na nacionalnom tako i na nivou EU.

Dodaju da su jačanje kontrola, digitalizacija procesa, povećanje transparentnosti i bolja saradnja između institucija i korisnika doprinijeli smanjenju rizika i povećanju povjerenja u upravljanje sredstvima EU.

Posebno ističu Mehanizam za oporavak i otpornost, kao program kojim direktno upravlja Evropska komisija, a koji se zasniva se na rezultatima, “što znači da sredstva koja Rumunija prima od Evropske komisije odgovaraju ostvarenim ključnim etapama i ciljevima”.

Poljska najviše novca povukla za poljoprivredu

Poljoprivredni sektor bio je jedan od najvećih korisnika EU fondova, sa gotovo 92 milijarde eura, odnosno približno trećinom ukupnih sredstava koja je Poljska dobila.

“Oko 54 milijarde eura izdvojeno je za šire definisan sektor saobraćaja, dok je približno 36 milijardi eura usmjereno na zaštitu životne sredine i ublažavanje klimatskih promjena”, kazali su iz poljskog Ministarstva.

Ističu da Poljska generalno efikasno troši sva dostupna sredstva i do sada nije imala značajnije gubitke sredstava EU.

Estonija tokom članstva u EU “kontinuirano postajala bogatija”

Šire posmatrano, članstvo u EU omogućilo je građanima Estonije veće mogućnosti za putovanja, rad i studiranje širom Evrope, uz istovremenu podršku ekonomskom rastu, poboljšanju životnog standarda i jačanju nacionalne bezbjednosti, rekla je Tomingas.

“Estonija je tokom članstva u EU kontinuirano postajala bogatija, a iako konvergencija zavisi od brojnih faktora, a ne samo od sredstava EU, nezavisne naknadne evaluacije koje je naručilo Ministarstvo finansija više puta su potvrdile da su mjere finansirane iz EU fondova ostvarile planirane efekte”, kazala je.

Ti efekti, kako je pojasnila, obuhvataju sve - od povećane konkurentnosti kompanija koje su dobile podršku, do snažnijih institucija i bolje infrastrukture.

“Gledajući unaprijed, naredni budžetski period EU, od 2028. do 2034. godine, osmišljen je djelimično upravo kako bi odgovorio na izazov fragmentacije. Države članice, uključujući Estoniju, preći će na jedinstveni Nacionalni i regionalni partnerski plan, koji će koheziona, poljoprivredna i druga sredstva objediniti u okviru jednog nacionalnog sistema, sa jasnim ciljem smanjenja fragmentacije i administrativnog opterećenja, kao i jačanja veze između finansiranja i ostvarenih rezultata”, kazala je Tomingas.

( Biljana Matijašević )