Milovac upozorava da se institucije i dalje skrivaju iza ćutanja i oznaka tajnosti: Istina se krije u državnim fiokama

Pravo javnosti da zna i dalje se u praksi često lomi na ćutanju institucija, oznakama tajnosti i višegodišnjim postupcima za dokument koji je najvredniji upravo onda kada javnost još može da reaguje.

Zamjenik izvršnog direktora Mreže za afirmaciju nevldinog sektora (MANS) Dejan Milovac upozorava na to da dio državnih organa i dalje dokumentaciju tretira kao svojinu iako bez pristupa tim podacima nema ni ozbiljne kontrole vlasti ni djelotvorne borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala.

Da slobodan pristup informacijama (SPI) nije samo administrativni mehanizam, MANS je, kaže Milovac, dokazao i kroz konkretna istraživanja. Dokumentacija pribavljena putem SPI korišćena je u provjerama imovine i prihoda bivšeg operativca ANB-a i policijskog funkcionera Duška Golubovića, dok su u slučaju Petra Lazovića pokušavali da dođu do podataka o zaposlenju i zaradama kako bi ih uporedili sa dokumentovanom imovinom i trgovinama. Nakon bjekstva prvostepeno osuđenog Miloša Medenice, preko SPI dobili su i službene zabilješke MUP-a o policijskim kontrolama poštovanja mjere zabrane napuštanja stana, što je otvorilo dodatna pitanja o načinu rada institucija.

Upravo zato Milovac poručuje da “mnoge važne istraživačke priče počinju upravo jednim dokumentom” i da se spremnost države da se bori protiv korupcije vidi i po tome koliko javnosti omogućava pristup činjenicama na osnovu kojih može kontrolisati njen rad.

Danas se širom svijeta obilježava Međunarodni dan slobodnog pristupa informacijama.

Iako se slobodan pristup informacijama sve češće koristi posljednjih godina, koliko su i građani i institucije zapravo svjesni važnosti ovog instrumenta kao mehanizma kontrole, a posebno mehanizma borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala?

Građani sve više koriste slobodan pristup informacijama da bi ostvarili neko svoje pravo, razumjeli odluku koja ih se neposredno tiče ili došli do podataka od javnog značaja. To vidimo i kroz aplikaciju “Pitajte institucije”: pitanja ne dolaze samo od novinara i organizacija koje prate rad vlasti, već i od ljudi kojima je potreban dokument da bi provjerili kako je institucija postupila u njihovom slučaju. To je važan pomak, jer pravo na informaciju ima smisla samo ako ga građani mogu koristiti u svakodnevnom životu.

Institucije, međutim, još ne prate taj rast interesovanja odgovarajućom otvorenošću. U dijelu njih i dalje postoji shvatanje da su dokumenta koja nastaju njihovim radom - njihova svojina, a da javnosti treba dati samo ono što same odluče da objave. Potrebni su ljudi koji će blagovremeno obrađivati zahtjeve, uređene evidencije iz kojih se dokument može lako pronaći i sajtovi na kojima su važni podaci već dostupni. Ali, prije svega, potrebna je politička volja da se prihvati javna kontrola.

Slobodan pristup informacijama važan je i za demokratizaciju Crne Gore. On omogućava da javna rasprava počiva na dokumentima i provjerljivim činjenicama, naročito u vremenu kada se dezinformacije brzo šire. Kada građanin može da vidi ugovor, odluku ili podatak o isplati, manje zavisi od toga čijoj će izjavi vjerovati.

Za borbu protiv korupcije to je presudno. Bez ugovora, isplata, odluka i evidencija teško je otkriti korupcija, sukob interesa ili postaviti ozbiljna pitanja o porijeklu nečije imovine. Mnoge važne istraživačke priče počinju upravo jednim dokumentom. Zato se spremnost države da se bori protiv korupcije vidi i po tome da li građanima omogućava pristup činjenicama na osnovu kojih mogu kontrolisati njen rad.

Koje su institucije i dalje najzatvorenije? Da li iz iskustva MANS-a, ali i kroz prizmu aplikacije “Pitajte institucije”, možete da izdvojite organe kod kojih se novi zakon najčešće “lomi” u praksi? Jesu li to iste institucije koje su “zaobilazile” ili ignorisale i prethodni propis?

Naša evidencija pokazuje da zatvorenost nema samo jedan oblik. Neke institucije ćute na zahtjeve, druge donose rješenja kojima zabranjuju pristup, a treće se pozivaju na tajnost. Zato je važno pogledati kako organ postupa kroz čitav postupak, a ne samo da li je na kraju poslao odgovor.

Među institucijama koje najčešće nijesu odgovarale na zahtjeve podnijete tokom 2025. bile su Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP), podgorička jedinica Uprave za nekretnine, Regionalni vodovod “Crnogorsko primorje” i Ministarstvo zdravlja. Kada je riječ o rješenjima kojima se pristup zabranjuje, izdvajali su se ponovo MUP, Ministarstvo odbrane i Agencija za nacionalnu bezbjednost (ANB). Na tajnost su se najčešće pozivali ANB i Ministarstvo odbrane.

U podacima za 2026, među organima koji najčešće ćute prednjače Ministarstvo javne uprave i MUP, Ministarstvo zdravlja, Generalni sekretarijat i Kabinet predsjednika Vlade. Prema broju rješenja kojima se zabranjuje pristup izdvajaju se CGES, MUP i Ministarstvo vanjskih poslova. ANB je i u ovom periodu među organima koji se najčešće pozivaju na tajnost, a slijede Agencija za sprečavanje korupcije (ASK) i Ministarstvo energetike i rudarstva.

Dakle, pojedine institucije, poput MUP-a, Ministarstva zdravlja i ANB-a, ponavljaju se u našim evidencijama kao institucije koje istrajavaju u kršenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama, po različitim osnovama.

Takozvano ćutanje administracije posebno je opasno kada se traže dokumenta koja mogu ukazati na korupciju, druga kršenja zakona ili veze organizovanog kriminala sa pojedincima na vlasti, naročito kada “ćute” institucije koje su zadužene da nas zaštite od korupcije i kriminala.

Uskraćivanje takvih informacija ne štiti javni interes, već radi protiv njega: organizacijama civilnog društva i novinarima otežava da nezavisno istražuju upravo one pojave koje bi država morala da suzbija. Od promjene vlasti moglo se očekivati makar više otvorenosti prema zahtjevima za takve podatke.

Nažalost, MANS se i dalje susrijeće sa djelovima sistema koji ih nerado objavljuju. Time se ne ugrožava samo transparentnost pojedinačne institucije, dugoročno se slabi i mogućnost da se korupcija i organizovani kriminal otkriju i djelotvorno istraže.

Koji su danas najčešći načini na koje institucije izbjegavaju da daju informaciju - ćutanje, tvrdnja da je ne posjeduju, pozivanje na poslovnu tajnu, istragu ili drugu oznaku tajnosti? Da li se taktike mijenjaju kako se mijenjaju zakoni?

Ćutanje je i dalje najjednostavniji način da se građanin iscrpi. Naša evidencija pokazuje da je MANS tokom 2025. podnio 1.804 žalbe zbog ćutanja administracije. Iza tog broja nijesu samo neriješeni predmeti, već građani, novinari i organizacije koji su morali da pokrenu novi postupak da bi institucija uopšte odlučila o njihovom zahtjevu.

Drugi načini su tvrdnja da organ “ne posjeduje” dokument, iako bi ga po prirodi svog posla morao imati ili makar znati gdje se nalazi; dostavljanje samo dijela dokumentacije; upućivanje na sajt na kojem se traženi podatak ne može pronaći; i široko pozivanje na tajnost, poslovne interese ili postupak koji je u toku. Formalni odgovor, dakle, ne znači nužno da je javnost dobila informaciju koju je tražila.

Ministarstvo unutrašnjih poslova dobar je primjer zašto moramo pratiti sve te oblike postupanja zajedno. U našoj evidenciji za 2025. nalazi se među organima koji najčešće ćute, ali i među onima koji najčešće donose rješenja o zabrani pristupa. Pominje se u obje grupe i u podacima za prvih osam mjeseci 2026. To ne znači da je svaki njegov odgovor nezakonit, ali pokazuje da se kod tako važne institucije problemi sa pristupom informacijama ponavljaju na više načina.

Formulacije se mijenjaju sa zakonom, ali se teret često i dalje prebacuje na građanina: da se žali, tuži i čeka. Institucija za to vrijeme zadržava dokument, a informacija može izgubiti vrijednost. Podatak o nekoj odluci najvažniji je dok javnost još može da je preispita, a ne nekoliko godina kasnije.

Takva praksa ruši povjerenje građana u institucije. Posebno je štetna kada dolazi od organa koji raspolažu velikim ovlašćenjima i podacima važnim za otkrivanje korupcije i organizovanog kriminala. Od Crne Gore se traže održivi rezultati u tim oblastima, a oni se teško mogu graditi ako javnost mora da vodi spor samo da bi provjerila kako nadležna institucija radi.

Nedavno ste nakon gotovo pola decenije procesa na više sudskih instanci ponovo dobili isti odgovor Agencije za nacionalnu bezbjednost - odbijanje davanja podataka u vezi sa zaposlenjem i zaradama bivšeg operativca Petra Lazovića. Šta taj i slični slučajevi pokazuju? Može li država na taj način da se bori protiv korupcije i organizovanog kriminala, posebno ako su osumnjičeni bili upravo državni službenici?

Podaci o zaposlenju i primanjima Petra Lazovića bili su nam potrebni za konkretnu provjeru. Istraživali smo imovinu i životni stil porodice Lazović i dokumentovali da je Petar Lazović kupio tri automobila ukupne vrijednosti od najmanje 92.500 eura. Prvi, vrijedan 40.000 eura, kupio je 2009. godine, kada je imao 19 godina. Zato smo od ANB-a tražili ugovore o njegovom radu i isplatne liste: da utvrdimo od kada je primao zaradu iz državne službe, koliko je zarađivao i da li ti prihodi mogu objasniti dokumentovane kupovine. Bez tih podataka možemo postaviti pitanje, ali ne možemo dovršiti provjeru zasnovanu na činjenicama.

To nije usamljen primjer značaja SPI-ja za istraživanje imovine. U slučaju bivšeg operativca ANB-a i policijskog funkcionera Duška Golubovića, dokumentacija koju smo dobili putem SPI pokazala je da je samo jedan luksuzni automobil njegove porodice plaćen 105.000 eura. Taj podatak smo posmatrali zajedno sa zvaničnim prihodima, drugom imovinom i poslovanjem porodičnih kompanija. Takvo istraživanje samo po sebi ne utvrđuje krivičnu odgovornost, ali otvara pitanja na koja nadležni organi treba da odgovore.

SPI nam pomaže i da provjerimo postupanje institucija. Nakon bjekstva Miloša Medenice, od MUP-a smo dobili službene zabilješke o policijskim kontrolama poštovanja mjere zabrane napuštanja stana. Dokumenta su otvorila pitanja o načinu vođenja evidencija i o tome ko je donosio odluke o nadzoru, na koja nijesmo dobili potpun odgovor. Bez tih zabilješki javnost bi imala samo objašnjenja institucija, dok sa njima može da provjeri šta je policija zabilježila i da traži utvrđivanje konkretne odgovornosti.

Kada se sumnje odnose na ljude koji su radili u bezbjednosnom sektoru, država bi morala imati još jači interes da takva pitanja razjasni. Naravno da se moraju zaštititi operativni podaci čije bi objavljivanje stvarno ugrozilo bezbjednost. Ali skrivanje svakog podatka o imovini, zaposlenju iili isplatama sprečava nezavisnu provjeru mogućeg nesklada između prihoda i imovine. Teško je uvjerljivo govoriti o borbi protiv organizovanog kriminala ako javnost ne može da provjeri ni kako su postupale institucije zadužene za tu borbu.

Koliko je oznaka tajnosti danas stvarno instrument zaštite nacionalne bezbjednosti, a koliko način da se izbjegne javna kontrola? Kod odbijanja pristupa informacijama označenim stepenom tajnosti nema žalbe AZLP-u, već se može pokrenuti upravni spor. Da li to građaninu i novinaru daje efikasniju zaštitu ili ga šalje u duži i skuplji postupak?

Postoje podaci koje država mora da zaštiti. Problem nastaje kada oznaka tajnosti prestane da štiti konkretan bezbjednosni interes i počne da štiti instituciju od pitanja o njenom radu. Iza takve oznake može se skrivati korupcija, ali i namjera da se zaštiti nečiji privatni, poslovni ili partijski interes. Zato se opravdanost tajnosti ne može prepustiti isključivo organu koji želi da uskrati dokument.

Za građanina ili novinara oznaka tajnosti znači i teži put do pravne zaštite. Protiv odbijanja nema žalbe Agenciji za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama, već se mora pokrenuti upravni spor. Sudska kontrola je neophodna, ali postupak traži vrijeme i pravnu podršku. Ako informacija postane dostupna tek nekoliko godina kasnije, javnost je izgubila priliku da je upotrijebi onda kada je bila najvažnija.

Posebno brine mogućnost da organ označavanjem podatka kao tajnog predmet usmjeri na sporiji put zaštite. Zbog toga sud ne smije samo da konstatuje da oznaka postoji. Mora da provjeri zašto je postavljena, kakva bi stvarna šteta nastala objavljivanjem, da li razlog za tajnost i dalje postoji i može li se javnosti dati makar dio dokumenta. Što su pitanja o mogućoj korupciji ili zloupotrebi ovlašćenja ozbiljnija, to i obrazloženje za uskraćivanje mora biti uvjerljivije.

MANS zato insistira da se test štetnosti i javnog interesa sprovodi detaljno, a ne kao formalnost čiji je ishod unaprijed određen u korist tajnosti. Ne možemo svaku oznaku unaprijed proglasiti zloupotrebom, ali ona ne smije biti ni način da institucija izbjegne djelotvornu kontrolu. Kada se bez valjanog razloga zatvore podaci važni za utvrđivanje odgovornosti, šteta se nanosi povjerenju u bezbjednosne institucije i mogućnosti novinara, organizacija civilnog društva i građana da nadziru korišćenje državnih ovlašćenja.

Novi zakon značajno proširuje ono što institucije moraju same da objave - od budžeta, javnih nabavki i pojedinačnih plaćanja do sastava komisija, zarada funkcionera, registara i odluka po SPI zahtjevima. Zašto građanin uopšte još mora da šalje zahtjev za informacije koje bi već morale da budu na sajtu?

Ne bi trebalo da mora. Dio tih informacija zaista se može naći na sajtovima institucija, ali smo još daleko od toga da proaktivno objavljivanje bude njihov uobičajen način da građanima omoguće uvid u rad. Podaci su često nepotpuni, zastarjeli ili toliko teško dostupni da građanin ipak mora da pošalje zahtjev kako bi došao do onoga što mu je potrebno.

MANS zagovara da institucije objavljuju što više informacija bez čekanja na zahtjev. U svakodnevnoj komunikaciji ukazujemo im i na praktičnu korist od toga: ako se određene vrste dokumenata redovno traže, jednostavnije je objaviti ih na jednom, lako dostupnom mjestu i uputiti građane na njih nego svaki put voditi novi postupak i donositi pojedinačno rješenje. Time bi se smanjio administrativni posao za instituciju, a građani bi brže dolazili do podataka.

Objavljivanje, međutim, nije ispunjeno time što je negdje na sajtu postavljen nepretraživ skenirani dokument. Informacije moraju biti potpune, ažurne i predstavljene tako da se mogu pronaći i koristiti. Tek tada novinari, organizacije i građani mogu da prate obrasce trošenja i odlučivanja, umjesto da za svaki podatak kreću od početka. Nažalost, još smo daleko od toga da većina institucija u otvorenosti prepoznaje i svoju obavezu i lakši način rada.

Posebno osjetljive informacije, koje mogu ukazati na korupciju ili zloupotrebu ovlašćenja, vjerovatno ćemo i dalje morati da tražimo kroz zahtjeve, žalbe i sudske postupke. Institucije su, makar kada je MANS u pitanju, mogle da nauče da od takvih dokumenata ne odustajemo. Ali cilj ne može biti da se do svakog važnog podatka stiže upornošću jedne organizacije; pravo javnosti da zna mora funkcionisati i za građanina koji nema vremena ni mogućnosti da godinama vodi postupak.

Za osam mjeseci preko aplikacije podnijeto 3.536 od ukupno 3.907 zahtjeva

Šta vam podaci iz aplikacije “Pitajte institucije” govore o ponašanju državnih organa - ko ćuti, ko odbija i koliko često je potrebno ulagati žalbu ili voditi spor? Ko najčešće koristi aplikaciju i jeste li primijetili njene zloupotrebe?

Zvanični izvještaji mogu pokazati koliko je zahtjeva podnijeto i koliko je rješenja doneseno. Naša evidencija pokazuje put koji je korisnik morao da pređe do dokumenta: da li je institucija odgovorila, da li je odgovor bio potpun, koliko je pravnih koraka bilo potrebno i da li je organ postupio i nakon odluke u korist podnosioca zahtjeva. To je razlika između statistike o radu uprave i stvarnog iskustva ostvarivanja prava. Institucije koje se najčešće pojavljuju među onima koje ćute ili odbijaju pristup već sam pomenuo.

Tokom 2025. MANS je podnio 1.804 žalbe zbog ćutanja administracije i 1.324 žalbe na prvostepene odluke. Pokrenuli smo i 970 upravnih sporova zbog ćutanja, kao i 168 sporova protiv prvostepenih odluka. U 565 slučajeva ćutanje se nastavilo i nakon žalbe, a u 383 i nakon odluke Agencije za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama. Dakle, problem se ne završava uvijek ni onda kada korisnik preduzme ono na šta ga zakon upućuje.

Od početka 2026. do 1. septembra podnijeli smo još 1.577 žalbi zbog ćutanja i 845 žalbi na prvostepene odluke, kao i 265 tužbi zbog ćutanja. U 711 slučajeva odgovor nije stigao ni nakon žalbe.

Mobilnu aplikaciju “Pitajte institucije” napravili smo još 2020. godine, kao odgovor na kovid krizu, kada je građanima bio ograničen fizički pristup institucijama. Htjeli smo da zahtjev mogu poslati sa telefona, bez odlaska na šalter, ali i da odgovor ili traženi dokument mogu preuzeti direktno na svom uređaju. Aplikacija je dostupna korisnicima Android telefona i iPhone uređaja. Ono što je počelo kao odgovor na vanredne okolnosti postalo je trajan način da građani jednostavnije koriste svoje pravo na informaciju.

To se vidi i u broju zahtjeva. Od ukupno 5.462 zahtjeva koje je MANS podnio tokom 2025, njih 3.592 stigla su preko aplikacije, odnosno oko dvije trećine. Do 1. septembra 2026. preko aplikacije podnijeto je 3.536 od ukupno 3.907 zahtjeva, oko 90 odsto. Koriste je građani koji pokušavaju da riješe konkretan problem ili dođu do podataka od javnog značaja, ali i novinari i organizacije koje istražuju rad institucija. Ovaj podatak potvrđuje neophodnost postojanja naše aplikacije i motiviše nas da nastavimo da je unapređujemo. On takođe ukazuje da su se građani i novinari aktivnije uključili u kreiranje prakse u primjeni Zakona o SPI koja je neophodna kako bi se identifikovali nedostaci, ali i kreirao pritisak na državne instutucije da unaprijede njegovu primjenu.

Korisniku za podnošenje zahtjeva nije potrebno da poznaje upravni postupak ili ima advokata. Može da prati šta se sa zahtjevom dešava, dok MANS pruža podršku u daljem postupku. Rezultat nijesu samo dokumenta dostavljena pojedincima: prema našoj evidenciji, na osnovu informacija pribavljenih kroz SPI objavljen je 71 medijski članak tokom 2025. i još 54 od početka 2026. do 1. septembra.

Kada je riječ o mogućim zloupotrebama, veliki broj pitanja ili uporno traženje dokumenta koji instituciji nije prijatan ne može se samo po sebi smatrati zloupotrebom. Građanin po zakonu nije dužan da objašnjava zašto ga informacija zanima. Zahtjeve poslate preko aplikacije MANS pregleda, a one sa uvredljivim sadržajem vraća korisniku da ih preformuliše. Tako čuvamo svrhu servisa, bez ograničavanja legitimnog prava da se institucijama postavljaju i najteža pitanja.

( Tina Popović )