Da li će Brisel učiniti Energetsku zajednicu irelevantnom?

Odluke Energetske zajednice o kršenju njenih pravila mogu se godinama odlagati. Njen Poslovnik to ministrima zemalja članica dopušta bez ograničenja. U decembru 2024. ministri su tako odložili sedam slučajeva, a kada su se godinu dana kasnije ponovo sastali, pet je ostalo neriješeno.

Nije riječ o tehničkoj sitnici, već o tome da li pravila Energetske zajednice uopšte važe.

Evropska komisija je 30. oktobra 2026. predložila Savjetu EU da ovlasti predstavnika Unije da podrži 14 odluka kojima bi se formalno utvrdilo da ugovorne strane krše obaveze iz Ugovora o Energetskoj zajednici. Tih 14 slučajeva odnosi se na Crnu Goru, Bosnu i Hercegovinu, Srbiju, Gruziju, Kosovo i Sjevernu Makedoniju, a obuhvata različite oblasti energetskog i ekološkog zakonodavstva.

Među njima je i pet slučajeva o kojima je Savjet EU već zauzeo stav u decembru 2025, ali koji nijesu stavljeni na glasanje u Ministarskom savjetu Energetske zajednice. Ni naknadno odlučivanje pisanim putem nije riješilo slučajeve koje je Ministarski savjet odložio u decembru 2024. godine. Na sjednici godinu dana kasnije od tih sedam samo je jedan okončan formalnom odlukom, jedan je zatvoren u preliminarnoj fazi, a pet je do danas ostalo neriješeno.

To što se u jednoj godini pred Ministarskim savjetom nalazi 14 neriješenih slučajeva jasno pokazuje da je sprovođenje pravila Energetske zajednice sve veći problem. Ako se procedure odlučivanja i mehanizmi sprovođenja ne unaprijede, broj otvorenih slučajeva i dalje će rasti, što će dodatno uzdrmati već ozbiljno načeti autoritet organizacije i vjerodostojnost obaveza koje su njene članice preuzele.

Među tim slučajevima se izdvajaju tri koja se tiču termoelektrana na ugalj. Te elektrane nastavile su rad nakon što su iscrpile dozvoljenih 20.000 radnih sati u okviru vremenski ograničenog izuzeća od primjene emisionih zahtjeva, a da pritom nijesu ispunile strože standarde za nastavak rada: TE Pljevlja, blokovi Tuzla 4 i Kakanj 5 u BiH, te TE Morava u Srbiji.

Prekršena su pravila čije sprovođenje podrazumijeva velika ulaganja u modernizaciju postrojenja, smanjenje proizvodnje električne energije, a možda i zatvaranje elektrana. Posljedice jesu politički i ekonomski teške, ali obaveze nijesu nove niti nametnute spolja - vlade su ih dobrovoljno prihvatile Ugovorom o Energetskoj zajednici, u okviru nastojanja da svoje zakonodavstvo usklade s pravnom tekovinom EU i pripreme se za članstvo u Uniji. Uz to, sve ove zemlje potpisnice su i Pariskog sporazuma iz 2015, čime su se obavezale da doprinesu globalnim naporima za smanjenje emisija stakleničkih gasova.

Energetska zajednica osnovana je ugovorom iz 2005. godine, koji je stupio na snagu 2006. Njen cilj je da proširi primjenu dijelova pravne tekovine EU u oblasti energetike na zemlje izvan Unije, unaprijedi zaštitu životne sredine, podstakne obnovljive izvore energije i energetsku efikasnost, te integriše regionalna tržišta. Devet članica iz šireg regiona obavezalo se da primjenjuje ova pravila kako bi svoje energetske sektore pripremile za integraciju u EU.

Evropska unija je i sama ugovorna strana. Iako formalno ima jedan glas kao i ostale ugovorne strane, daleko je najuticajnija članica ove organizacije. Umjesto da reforme nameće direktno, EU se opredijelila da ih unapređuje putem saradnje i političkog djelovanja u okviru Energetske zajednice.

Ovaj pristup je u početku dao rezultate u širenju energetskih standarda i integraciji tržišta. Problemi su, međutim, postali vidljivi čim je usklađivanje počelo da iziskuje velika ulaganja i politički bolne odluke. Vlade su postale sve manje spremne da prihvate njihove posljedice, a procedure Energetske zajednice pokazale su se nedovoljno djelotvornim da obezbijede donošenje i sprovođenje odluka.

Kada su politički osjetljivi slučajevi stigli pred Ministarski savjet - najviše tijelo Zajednice - regionalni ministri su često pribjegavali odlaganju odluka umjesto da formalno konstatuju kršenje obaveza utvrđeno u dugotrajnim pravnim postupcima. Pritom su se pozivali na član 4 Poslovnika Savjeta, koji im omogućava da predložene odluke skinu s dnevnog reda i odlože za naknadnu pisanu proceduru ili, što se u praksi ponavljalo, za narednu godišnju sjednicu.

Pošto Poslovnik ne poznaje jasno ograničenje koje bi spriječilo ponavljanje ovakvih odlaganja, ministri tako mogu izbjeći i formalno suočavanje s nalazima o kršenju propisa i političke posljedice njihovog usvajanja. Proceduralni mehanizam pretvoren je u alatku za izbjegavanje nužnih, ali nepopularnih odluka.

Slučaj Crne Gore ECS-15/21, koji se tiče TE Pljevlja, najbolje oslikava ovu inertnost. Sekretarijat Energetske zajednice pokrenuo je postupak još u aprilu 2021. zbog nastavka rada elektrane nakon isteka dozvoljenih 20.000 radnih sati. Ministarski savjet je u decembru 2023. razmatrao slučaj i proslijedio ga Savjetodavnom odboru na dodatnu pravnu provjeru. Odbor je 25. novembra 2024. dostavio mišljenje kojim je podržao nalaze Sekretarijata. Po tumačenju Ministarskog savjeta, to je stiglo prekasno za decembarsku sjednicu 2024. Kada se slučaj ponovo našao na dnevnom redu u decembru 2025. godine, skinut je na zahtjev našeg ministra energetike radi pokretanja pisane procedure, u kojoj odluka još nije donijeta. Predmet bi zato opet trebalo da bude pred Savjetom 30. novembra 2026. Do tada će od pokretanja postupka proteći više od pet i po godina.

Ne treba biti stručnjak da bi se zaključilo da su Energetska zajednica i, posredno, EU kao njen glavni pokrovitelj bili više nego namjerno spori u rješavanju ovog problema.

Ovako dugotrajno vođenje postupka praktično je dalo Crnoj Gori dodatno vrijeme za pripremu napuštanja uglja. Može se pretpostaviti da je takvo odugovlačenje trebalo da olakša energetsku tranziciju i izbjegne nagle političke i ekonomske posljedice. Međutim, to vrijeme nije iskorišćeno, između ostalog, i zato što nije bilo dovoljno pravovremenog spoljnog pritiska i podrške da se ono smisleno upotrijebi. Umjesto investicija u obnovljive izvore energije, pripreme alternativnih privrednih aktivnosti u pljevaljskom kraju i razvoja programa pravedne tranzicije, donosioci odluka nastavili su da se oslanjaju na ugalj i da favorizuju projekte koji produžavaju vijek starom modelu. Memorandumi o razumijevanju s potencijalnim investitorima u obnovljive izvore energije potpisani su uz podršku EU Delegacije u Crnoj Gori tek u oktobru 2026. godine - pet punih godina nakon prvih upozorenja i pokretanja postupka pred Energetskom zajednicom. Slični problemi, u većoj ili manjoj mjeri, prate i ostale države u regionu.

Preuzete obaveze često se ignorišu čak i nakon formalnih odluka o njihovom kršenju. U decembru 2023. Ministarski savjet je utvrdio da Sjeverna Makedonija, Kosovo i BiH krše pravila o nacionalnim gornjim granicama emisija iz velikih ložišta i zahtijevao hitno usklađivanje, do kojeg ipak nije došlo. Sankcije nijesu izrečene jer bi za dalje postupanje po članu 92 bila potrebna još jedna jednoglasna odluka Ministarskog savjeta, kojom bi se utvrdilo ozbiljno i trajno kršenje Ugovora i suspendovala određena prava ugovorne strane, uključujući pravo glasa i učešća u radu Energetske zajednice.

Slabosti ovog sistema prepoznate su i u stručnoj analizi postupka rješavanja sporova o zaštiti životne sredine u Energetskoj zajednici, objavljenoj na internet stranici ove organizacije u oktobru 2025. Na primjeru Pljevalja, analiza pokazuje da postupci mogu ostati neriješeni godinama i predlaže da EU i Energetska zajednica razmotre jačanje mehanizama za sprovođenje ugovornih obaveza ili formalno povezivanje njihovog ispunjavanja s procesom proširenja EU. Ne znamo, međutim, da li je ovaj zaključak uvažen u Briselu.

Najnoviji prijedlog koji je Evropska komisija 30. oktobra uputila Savjetu EU ne potvrđuje da jeste. Iako se predlaže da predstavnik EU podrži 14 odluka o kršenju obaveza, a uz to i smjernice o privremenim mjerama u hitnim slučajevima, izostaje prijedlog kojim bi se riješio ključni problem - beskonačno odlaganje samih odluka. Prioritet je morala biti izmjena spornog člana 4, kako bi se to onemogućilo. Komisija, međutim, u svom aktu ne predlaže tu reformu, već naprotiv ostavlja mogućnost da se odluke koje 30. novembra ne budu usvojene ponovo odlože za pisanu proceduru ili za sjednicu 2027. godine. Time se otvara prostor za novo odlaganje, a ministri se ohrabruju da ga iskoriste, mada to vjerovatno nije bila namjera Komisije.

Zato ne bi bilo kasno da Savjet EU i Evropska komisija u međuvremenu usaglase stav o hitnim izmjenama Poslovnika Energetske zajednice i da inicijativu pokrenu već na sjednici Ministarskog savjeta 30. novembra. Te izmjene trebalo bi da uvedu obavezujuće rokove za pisane procedure, jasna ograničenja ponovljenih odlaganja i djelotvornije mehanizme za postupanje prema državama koje ne izvršavaju već usvojene odluke.

Ipak, proceduralne reforme same po sebi nijesu dovoljne. Energetska tranzicija je prvenstveno odgovornost regionalnih vlada, koje moraju donositi teške, ali neizbježne odluke. No, svoju ulogu morala bi preispitati i EU. Uspješna energetska tranzicija država kandidata duboko je u njenom strateškom interesu. Ako je namjera da se one integrišu u EU zaista iskrena, Brisel bi morao pružiti znatno snažniju finansijsku i tehničku podršku za zamjenu proizvodnje iz uglja čistim izvorima energije, modernizaciju mreža i pravednu tranziciju.

Energetska zajednica osnovana je da širi standarde EU i pripremi susjedne države za članstvo. Iskustvo pokazuje da se taj cilj ne može ostvariti bez djelotvornih mehanizama sprovođenja i stvarne podrške. Kao njen najuticajniji član, EU snosi najveću odgovornost za to kako ovaj sistem funkcioniše. Zato bi trebalo, ako to već nije učinjeno, obezbijediti čvršću formalnu vezu između sprovođenja obaveza iz Ugovora i napredovanja u pristupnim pregovorima.

Četrnaest otvorenih slučajeva u jednoj godini trebalo bi da bude alarm. Bez ozbiljne reforme odlučivanja, djelotvornijeg sprovođenja pravila i snažnije podrške tranziciji, Energetska zajednica rizikuje da postane institucija čija pravila postoje samo na papiru, a u praksi se ne poštuju. Time se direktno podriva i kredibilitet cjelokupne politike proširenja EU. Pitanje više nije samo da li će vlade poštovati pravila. Pitanje je da li je EU spremna da obezbijedi njihovo sprovođenje.

Autor je ekonomski analitičar

( Dejan Mijović )