Biračko pravo nije etnički plijen – dijaspora nije građanski višak Crne Gore

Pitanje biračkih spiskova i prava crnogorskih državljana koji žive izvan granica svoje države ponovo je postalo predmet oštre političke polemike. Iza naizgled administrativne rasprave o prebivalištu, boravištu i ažurnosti evidencija krije se, međutim, mnogo ozbiljnije pitanje: da li će Crna Gora dosljedno štititi princip jednakosti svojih građana ili će se njihova politička prava sve više mjeriti prema nacionalnoj pripadnosti, mjestu življenja i očekivanom izbornom opredjeljenju?

Crnogorski komitet pravnika za zaštitu ljudskih prava smatra da se o ovom pitanju mora govoriti odgovorno, ali bez političkog kalkulisanja i bez pravljenja kompromisa sa temeljnim principima demokratskog društva.

Odmah treba naglasiti: niko ne spori obavezu države da vodi tačne, ažurne i vjerodostojne biračke spiskove. Naprotiv, to je jedan od preduslova slobodnih i poštenih izbora. Međutim, način na koji se ta obaveza ostvaruje mora biti zakonit, transparentan, nediskriminatoran i podložan djelotvornoj pravnoj kontroli. Sređivanje biračkog spiska ne smije postati drugo ime za selektivno oduzimanje političkih prava.

Država ne može građane dijeliti na poželjne i nepoželjne

Ustav Crne Gore u članu 1 definiše Crnu Goru kao građansku, demokratsku državu zasnovanu na vladavini prava. Član 2 utvrđuje da je nosilac suverenosti građanin koji ima crnogorsko državljanstvo, dok član 8 zabranjuje neposrednu i posrednu diskriminaciju po bilo kom osnovu.

To nijesu deklarativne formulacije niti politički ukrasi ustavnog teksta. To su temeljna načela koja obavezuju sve državne organe, političke subjekte i nosioce javnih funkcija.

Državljanstvo predstavlja trajnu pravnu vezu pojedinca sa državom. Odlazak u inostranstvo, bilo zbog zaposlenja, obrazovanja, porodičnih razloga ili drugih životnih okolnosti, sam po sebi ne znači odricanje od države, niti automatski prestanak državljanstva. Zato je neprihvatljivo stvaranje političke atmosfere u kojoj se građani koji žive izvan Crne Gore unaprijed predstavljaju kao sumnjiva ili nepoželjna kategorija birača.

Posebno je nedopustivo da se u političkom prostoru njihova prava procjenjuju prema nacionalnoj pripadnosti ili pretpostavci o tome kome bi mogli dati svoj glas. Niko ne smije biti privilegovan zbog očekivanog izbornog opredjeljenja, ali niko ne smije biti ni administrativno ili politički eliminisan zbog pretpostavke da će glasati za političku opciju koja nekome ne odgovara.

Prebivalište nije dozvola za političku diskriminaciju

U ovoj raspravi neophodna je pravna preciznost. Član 45 Ustava Crne Gore propisuje da pravo da bira i da bude biran ima državljanin Crne Gore koji je navršio 18 godina života i ima najmanje dvije godine prebivališta u Crnoj Gori. Ustav istovremeno određuje da je biračko pravo opšte i jednako.

Dakle, važeći ustavni tekst sadrži uslov prebivališta. Ne bi bilo pravno korektno tvrditi da svaki crnogorski državljanin, bez obzira na to da li je ikada imao prebivalište u Crnoj Gori ili koliko dugo živi u inostranstvu, već sada ima bezuslovno pravo glasa. Ali upravo zbog toga mora se insistirati na pravilnom tumačenju i primjeni postojećih propisa. Zakon o biračkom spisku predviđa da se birač koji ima boravište u inostranstvu upisuje prema posljednjem prebivalištu prije odlaska u inostranstvo. Ta odredba pokazuje da samo fizičko odsustvo iz zemlje nije isto što i automatski prestanak prava na upis u birački spisak. Ne smije se, dakle, poistovjećivati činjenica da neko živi ili radi u inostranstvu sa činjenicom da je izgubio pravni status koji mu omogućava ostvarivanje biračkog prava. Jednako tako, ne smije se dozvoliti da se kroz administrativne postupke, terenske provjere, izmjene registara ili brisanje podataka o prebivalištu, bez individualnog postupka i odgovarajućih pravnih garancija, proizvedu posljedice koje bi građanima praktično onemogućile ostvarivanje političkih prava. Uređivanje evidencija jeste legitimno. Proizvoljnost i selektivnost nijesu.

Dijaspora nije politički višak Crne Gore

Crnogorska dijaspora nije nastala kao posljedica odricanja od Crne Gore. Mnogi ljudi napustili su svoju domovinu zbog ekonomskih, porodičnih, obrazovnih i drugih životnih okolnosti, ali nijesu prekinuli svoje veze sa državom. U dijaspori žive ljudi koji čuvaju porodične, kulturne, imovinske i društvene veze sa Crnom Gorom, pomažu svoje porodice, ulažu u svoju zemlju i učestvuju u njenom ekonomskom i društvenom životu. Među njima su brojni Bošnjaci, Albanci, Crnogorci, Srbi i pripadnici drugih zajednica. Njihova pripadnost Crnoj Gori ne može se mjeriti kilometrima koji ih dijele od mjesta rođenja ili posljednjeg prebivališta. Posebno zabrinjava mogućnost da se upravo građani iz bošnjačke i albanske dijaspore nađu pod nesrazmjernim administrativnim pritiskom, odnosno da se njihovo pravo na učešće u izbornom procesu dovede u pitanje kroz mjere koje se formalno predstavljaju kao neutralno sređivanje evidencija. Takva sumnja mora se provjeravati kroz konkretne činjenice, a ne unaprijed proglašavati dokazanom. Ali jednako tako, država ima obavezu da otkloni svaki osnov za sumnju da se propisi primjenjuju selektivno i da određene nacionalne zajednice mogu biti izložene strožem tretmanu.

Dijaspora nije politički višak Crne Gore. Ona je njen ljudski, društveni, kulturni i ekonomski potencijal. Zašto Srbija može, a Crna Gora ne može ni da razgovara o tome? Posebno je indikativno da je pitanje učešća dijaspore u izbornom procesu u Crnoj Gori često praćeno političkim otporom i unaprijed izrečenim sumnjama u legitimnost takvog zahtjeva. Istovremeno, u Republici Srbiji postoji zakonski mehanizam koji omogućava državljanima sa boravištem u inostranstvu da učestvuju u parlamentarnim izborima, uz odgovarajuću registraciju i glasanje preko diplomatsko-konzularnih predstavništava. Srpski Zakon o jedinstvenom biračkom spisku uređuje upis birača koji imaju boravište u inostranstvu, a izborna praksa potvrđuje da se takvo učešće može organizovati kroz institucionalno kontrolisan postupak.

Naravno, pravni sistemi Crne Gore i Srbije nijesu identični. Srbija nema isti ustavni uslov dvogodišnjeg prebivališta koji propisuje član 45 Ustava Crne Gore. Zbog toga se njihova rješenja ne mogu jednostavno preslikavati. Ali se ne može prihvatiti ni politička logika prema kojoj je učešće dijaspore u izbornom procesu legitimno kada se radi o jednoj državi, a unaprijed problematično kada se otvori pitanje prava crnogorskih državljana koji žive u inostranstvu.

Ako je cilj izgradnja demokratskog društva, onda se mora otvoriti stručna i ozbiljna rasprava o tome kako Crna Gora može omogućiti šire učešće svoje dijaspore u političkom životu, uključujući i glasanje iz inostranstva, uz odgovarajuće ustavne i zakonske garancije. To je pitanje demokratskog razvoja, a ne partijske računice.

Evropski standardi ne dozvoljavaju proizvoljnost

Evropski standardi izbornog prava polaze od načela opšteg i jednakog biračkog prava, slobodnih izbora, pravne sigurnosti i zabrane diskriminacije.

Venecijanska komisija u Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima potvrđuje da države imaju određeni prostor da urede uslove ostvarivanja biračkog prava državljana koji žive u inostranstvu. Međutim, taj prostor mora biti korišćen u skladu sa osnovnim demokratskim principima. Evropski sud za ljudska prava je u predmetu Sitaropoulos i Giakoumopoulos protiv Grčke (2012) razmatrao upravo pitanje ostvarivanja biračkog prava državljana koji žive izvan matične države. Sud nije ustanovio opštu obavezu država da omoguće glasanje iz inostranstva, ali je potvrdio da je riječ o pitanju koje države uređuju svojim pravnim sistemima. Ovaj predmet ne može se tumačiti kao dozvola za diskriminaciju ili proizvoljno ograničavanje biračkih prava. Naprotiv, on potvrđuje potrebu da se nacionalna rješenja zasnivaju na jasnim i pravno opravdanim kriterijumima. Upravo zato Crna Gora mora voditi računa da svaka promjena propisa o prebivalištu i boravištu, kao i svaka provjera biračkih evidencija, bude praćena jasnim procedurama, individualnim odlučivanjem i djelotvornom pravnom zaštitom.

Sređivanje biračkog spiska mora biti iznad partijskih interesa

Crnogorski komitet pravnika za zaštitu ljudskih prava ne osporava potrebu da se birački spisak učini tačnim, pouzdanim i ažurnim. Naprotiv, smatramo da je to neophodan preduslov povjerenja građana u izborni proces. Međutim, način na koji se taj posao obavlja mora biti izvan političkog uticaja i partijskog nadmetanja. Zato insistiramo na nekoliko principa: isti kriterijumi moraju važiti za sve građane, bez obzira na nacionalnost, političko opredjeljenje, dvojno državljanstvo ili mjesto boravka; nijedan građanin ne smije biti brisan iz evidencije na osnovu pretpostavki, kolektivnih procjena ili političkih procjena o njegovom statusu; svi postupci provjere, upisa, izmjene i brisanja podataka moraju biti javno provjerljivi i institucionalno kontrolisani;

građanima mora biti omogućeno da budu obaviješteni o promjenama svog statusa i da efikasno ospore eventualne nezakonite odluke; država mora obezbijediti da administrativne mjere ne proizvode neposrednu ili posrednu diskriminaciju bilo koje nacionalne zajednice.

Posebno smatramo da u proces kontrole biračkih spiskova treba uključiti nezavisne pravne stručnjake, predstavnike relevantnih institucija, civilnog društva i organizacije koje zastupaju interese dijaspore. Nije prihvatljivo da o jednom od najvažnijih pitanja demokratskog poretka odlučuju isključivo politički akteri koji u tom procesu imaju neposredan izborni interes.

Vrijeme je za ozbiljnu ustavnu i zakonsku reformu

Crna Gora mora prestati da pitanje svoje dijaspore otvara isključivo u trenucima političkih i izbornih napetosti. Potrebno je pokrenuti ozbiljnu stručnu i parlamentarnu raspravu o izmjeni ustavnog i zakonskog okvira kako bi se pronašao model koji bi omogućio šire ostvarivanje biračkog prava crnogorskih državljana u inostranstvu. Takav model mora biti pravno precizan, institucionalno održiv i zaštićen od zloupotreba. Mora voditi računa o ustavnim uslovima, sprečavanju višestrukog glasanja, pouzdanosti evidencija i jednakom tretmanu svih državljana. To nije zahtjev za posebnim pravima jedne nacionalne zajednice. To je zahtjev za demokratskim unapređenjem države u interesu svih njenih građana. Upravo bi takva reforma predstavljala dokaz da Crna Gora ozbiljno shvata svoj građanski karakter i da svoje državljane ne posmatra kao građane prvog i drugog reda, zavisno od toga gdje žive.

Crna Gora se ne brani isključivanjem svojih građana

Na kraju, želimo poslati jasnu poruku: Crna Gora se ne može demokratski snažiti tako što će dio svojih državljana udaljavati od političkog odlučivanja. Ne može se graditi građanska država na principima selektivnog građanstva. Ne može se braniti ustavni poredak njegovim selektivnim tumačenjem. Država koja želi povjerenje svojih građana mora im garantovati da njihova prava neće zavisiti od dnevnih političkih potreba, nacionalne pripadnosti ili pretpostavljenog izbornog opredjeljenja. Zato je neophodno da se jednom zauvijek napusti praksa u kojoj se birački spiskovi posmatraju kao prostor za političko prebrojavanje i etničko nadmetanje.

Crna Gora pripada svim svojim građanima. I onima koji žive u Podgorici, Bijelom Polju, Rožajama, Plavu, Ulcinju, Baru, Nikšiću i drugim crnogorskim gradovima, i onima koji žive u Sarajevu, Istanbulu, Njujorku, Luksemburgu, Cirihu, Berlinu ili bilo kojem drugom dijelu svijeta. Niko ne smije biti isključen iz legitimnog odnosa sa svojom državom samo zato što je život nastavio izvan njenih granica.

Crnogorski komitet pravnika za zaštitu ljudskih prava poziva Vladu, Skupštinu, nadležne institucije, političke partije i civilno društvo da ovo pitanje izmaknu iz dnevne politike i vrate ga tamo gdje pripada – u okvire ustavnosti, zakonitosti, jednakosti i zaštite ljudskih prava. Biračko pravo nije etnička privilegija. Nije partijski plijen. Nije sredstvo političkog prebrojavanja. Ono je jedno od temeljnih obilježja demokratskog građanstva. A država koja svoje građane dijeli prema tome gdje žive i kako bi mogli glasati, rizikuje da izgubi upravo ono na čemu počiva njena demokratska legitimnost – povjerenje građana u jednakost pred zakonom.

Crna Gora mora biti država svih svojih građana. I onih koji su u njoj, i onih koji su izvan nje.

Autor je izvršni direktor Crnogorskog komiteta pravnika za zaštitu ljudskih prava

( Velija Murić )