Postupanje Ustavnog suda Crne Gore u predmetu ocjene ustavnosti člana 3 stav 2 alineja 2 Zakona o porezu na nepokretnosti, u dijelu koji se odnosi na “objekte u izgradnji” i “druge objekte”, otvara ozbiljna pitanja u pogledu poštovanja temeljnih načela vladavine prava, konzistentnosti i predvidivosti ustavnosudske zaštite.
Iako je Ustavni sud rješenjem iz decembra 2024. godine jednoglasno pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti, te u dva navrata tokom 2025. godine (30. 04. 2025. i 15. 10. 2025) donio jednoglasne odluke o ukidanju osporenih odredbi, konačan ishod postupka i odluka Ustavnog suda da ne objavljuje Odluku o ukidanju neustavnih odredbi predstavlja presedan u dosadašnjoj praksi ovog suda i zahtijeva pažljivu institucionalnu analizu.
Odstupanje od ustaljene ustavnosudske prakse i upotreba procesnih ovlašćenja
U dosadašnjoj praksi Ustavnog suda Crne Gore, donošenje rješenja o pokretanju postupka ocjene ustavnosti u pravilu je predstavljalo snažan indikator osnovanosti inicijative, dok je odluka donesena u drugoj fazi postupka imala pretežno deklaratorni karakter. U gotovo svim takvim slučajevima, postupak se završavao ukidanjem osporene norme, što je i u konkretnom bio slučaj.
Međutim, nakon što je 30. 04. 2025. godine već donio jednoglasnu odluku o ukidanju osporene odredbe, Sud je nakon neprimjerenog pritiska Zajednice opština Crne Gore prihvatio zahtjev Redakcione komisije za preispitivanje ove Odluke, obustavio i ponovo otvorio postupak, bez pojave novih relevantnih činjenica ili saznanja od značaja za zaštitu ustavnosti i zakonitosti.
Kao razlog koji je naveden u Zahtjevu koji ispred Redakcione komisije potpisuju samo jedna članica i predsjednica Komisije (iako Komisija ima predsjednika i pet članova) navodi se da “sud nije cjelovito sagledao sve odredbe Zakona”, iako je predmet u tom trenutku bio u radu pred Ustavnim sudom gotovo pet godina.
Prednje ukazuje da način na koji je u ovom predmetu korišćen institut preispitivanja već donijete odluke otvara pitanje da li su procesna ovlašćenja Ustavnog suda upotrijebljena u skladu sa njihovom ustavnom svrhom. Posebno što navedeni razlozi u smislu Poslovnika ne predstavljaju razloge iz kojih se odluka može preispitivati.
Dakle, preispitivanje jednoglasne odluke o ukidanju osporene norme, bez postojanja novih relevantnih činjenica ili saznanja, predstavlja izuzetak koji zahtijeva naročito restriktivno i uvjerljivo obrazloženje.
U odsustvu takvog obrazloženja, ponavljanje postupka i posebno obustava otpremanja već donijete odluke mogu se posmatrati kao nenamjenska ili arbitrarna upotreba procesnih ovlašćenja, sa neposrednim efektima na trajanje i ishod ustavnosudske zaštite, što potencijalno prevazilazi granice legitimne sudijske diskrecije.
Neutemeljen zaključak o “otklanjanju posljedica” i trajni efekti po građane
Iako je u ponovljenom postupku Sud ponovo 15. 10. 2025. godine ukinuo osporene odredbe, te odlučio da tu Odluku objavi 24. 12. 2025, dana 11. 12. 2025. Ustavni sud je odlučio da Odluku o ukidanju osporenih odredbi neće objaviti.
Kao razlog za ovakvu odluku Sud navodi da su, nakon zakonodavne intervencije, osporene odredbe usaglašene sa Ustavom i da su time otklonjene posljedice njihove primjene.
Međutim, odredba člana 65 Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore jasno razlikuje pitanje usaglašavanja zakona sa Ustavom od pitanja otklanjanja posljedica njegove ranije primjene. Otklanjanje posljedica podrazumijeva postojanje stvarnih i djelotvornih mehanizama kojima se saniraju već nastale povrede prava, a ne puku normativnu izmjenu za budućnost.
U konkretnom slučaju, osporene odredbe bile su u primjeni tokom dužeg vremenskog perioda, na osnovu njih su doneseni brojni pojedinačni poreski akti, a značajan broj upravnih i sudskih postupaka je pravosnažno okončan ili je bio u toku u momentu kada je Ustavni sud odlučio da svoju odluku o ukidanju ne objavi. U vezi sa navedenim, naknadne zakonske izmjene ne sadrže mehanizme restitucije, revizije ili poništaja akata donesenih na osnovu osporene norme, niti predviđaju bilo koji drugi oblik pravne ili faktičke kompenzacije za građane pogođene primjenom neustavnih odredbi.
Neobjavljivanjem odluke o ukidanju osporene norme, Ustavni sud je svjesno omogućio da pravni efekti neustavne odredbe ostanu trajni u odnosu na građane u čijim je predmetima njena primjena već proizvela, ili će neminovno proizvesti, pravne posljedice. Na taj način, povrede prava nastale primjenom neustavnih odredbi nijesu samo ostale nesanirane, već su učinjene trajnim, čime je građanima uskraćena djelotvorna ustavnosudska zaštita.
Nekonzistentno postupanje u uporedivim predmetima i formalni aspekti
Posebno je značajno ukazati na različito postupanje Ustavnog suda Crne Gore u uporedivim predmetima koji se odnose na isti zakon i srodna normativna pitanja.
U predmetu U-I 19/21 i 46/21, Ustavni sud je zaključio da se odluka o ukidanju osporene odredbe neće objaviti, uz obrazloženje da je zakonodavac u međuvremenu izmijenio zakon i da su, po ocjeni Suda, time otklonjene posljedice njene primjene.
Nasuprot tome, u predmetu U-I 22/20, koji se odnosio na drugu odredbu Zakona o porezu na nepokretnosti, Ustavni sud je svoju odluku objavio u “Službenom listu Crne Gore”, iako je zakonodavac prethodno izmijenio osporenu odredbu i uklonio je iz pravnog poretka prije okončanja ustavnosudskog postupka.
Različit procesni pristup u ova dva uporediva predmeta nije praćen jasnim i predvidivim kriterijumima koji bi objasnili nekonzistentnu primjenu instituta neobjavljivanja odluka, iako su činjenične i pravne okolnosti u bitnim elementima bile uporedive.
Pored sadržinske razlike u ishodu, dodatna pitanja otvara i formalni aspekt zahtjeva za preispitivanje odluke. U predmetu U-I 19/21 i 46/21, Zahtjev za preispitivanje odluke podnijet u ime Redakcione komisije potpisale su samo predsjednica Redakcione komisije i jedna članica Komisije, dok su u predmetu U-I 22/20 taj zahtjev potpisali svi članovi Komisije.
Ovakva razlika u formalnom predstavljanju Redakcione komisije dovodi u pitanje ispunjenost procesnih uslova za preispitivanje odluke u predmetu U-I 19/21 i 46/21, naročito imajući u vidu da Redakciona komisija djeluje kao kolektivno tijelo. Iz dostupne dokumentacije ne proizlazi da je Komisija u tom predmetu nastupala u punom sastavu, niti da je postojala saglasnost svih njenih članova.
Institucionalne implikacije i odgovornost nosilaca ustavnosudske funkcije
Način na koji je Ustavni sud postupao u ovom predmetu ima šire institucionalne implikacije. Ustavnosudska kontrola predstavlja ključni mehanizam zaštite ustavnosti i vladavine prava i mora biti zasnovana na jasnim, dosljednim i predvidivim kriterijumima.
Kombinacija ponovnog otvaranja postupka, neobjavljivanja odluke i selektivne primjene procesnih instituta proizvodi efekte koji idu direktno na štetu građana, dok istovremeno ostaju izvan njihove kontrole. Kada se procesna ovlašćenja koriste na način koji omogućava očuvanje pravnih efekata neustavnih normi, umjesto njihove eliminacije, postavlja se pitanje odgovornosti nosilaca ustavnosudske funkcije za posljedice takvog postupanja po pravni poredak i pojedince.
Zaključak
U cjelini posmatrano, ovaj predmet ukazuje na rizik da se procesni instituti ustavnosudske kontrole koriste na način koji ne vodi otklanjanju neustavnosti, već očuvanju njenih pravnih efekata.
Kada neobjavljivanje odluke dovodi do toga da posljedice primjene neustavnih normi ostanu trajne po građane, a preispitivanje odluke se sprovodi bez jasno utvrđenih i konzistentno primijenjenih kriterijuma, takvo postupanje predstavlja ozbiljno odstupanje od svrhe ustavnosudske funkcije i dovodi u pitanje granicu diskrecionih ovlašćenja sudija Ustavnog suda.
Ovakva praksa zahtijeva hitnu institucionalnu i pravnu reakciju, jer u suprotnom ustavnosudska zaštita prestaje da bude efektivni mehanizam zaštite ustavnosti i prava građana.
(Autor je advokat)
Bonus video:
