U proteklih godinu dana Skupština Crne Gore usvojila je veliki broj propisa izuzetne sadržinske vrijednosti, kod kojih se, međutim, stručna i opšta javnost sa pravom pitaju da li su ti propisi usvojeni u skladu sa demokratskim načelima.
Riječ je o poznatom problemu: propisi koji služe harmonizaciji sa evropskim pravom uvode se u parlamentarnu proceduru mimo uobičajenog reda i donose na prečac. Tako je, uz izvjesnu dozu bizarnosti, kao najhitniji propis predstavljen Zakon o ugovoru o prevozu putnika morem, koji je ušao u parlamentarnu proceduru 16. decembra prošle godine, a iz nje izašao kao usvojen propis poslije svega dvije sedmice.
U obrazloženju samog zakona bilo je, sa nešto smisla za stvaranje dramatičnih trenutaka, istaknuto da postoji postavljen zahtjev da se takav propis usvoji. Kazano je bilo u obrazloženju: "Crna Gora mora da usvoji".
Takva obrazloženja zakona i njihove hitnosti vrlo su neprecizna. Postupak pristupanja Evropskoj uniji je autonoman postupak svake države. Određena obaveza da se neki propis izmijeni ili usvoji može po svojoj prirodi biti samo obaveza koja proističe iz proevropske politike Vlade, nešto dakle što država sama sebi određuje, a ne obaveza koja slijedi iz međunarodnog ili evropskog prava.
Još je bitnije istaći da crnogorski zakoni koji se usvajaju kao tekovine harmonizacije sa evropskim pravom samo u malom dijelu preslikavaju neke već postojeće evropske propise.
Proces harmonizacije najčešće uključuje obavezu da se određeni mehanizmi i institucionalni okviri propisani u evropskom pravu predvide i u domaćem pravu države-članice na način koji najbolje odgovara njenom pravnom sistemu i stvarnim potrebama. U praksi čak i rigorozne evropske uredbe često tangiraju više povezanih pravnih ustanova, kod čijeg uređenja autonomija domaćeg zakonodavca nije isključena.
To pokazuje i primjer navedenog Zakona o ugovoru o prevozu putnika morem. Takav propis ne postoji u svakoj zemlji članici Evropske unije (shodna pravila mogu biti regulisana kroz sistem građanskog zakonika); očito je dakle da se jedan baš takav zakon ne mora donijeti.
Evropsko pravo sadrži tvrda pravila o sadržaju prava putnika iz ugovora o prevozu morem, ali zakonodavac ima široku slobodu u utvrđivanju načina nastanka i gašenja takvih ugovora. Autonomna je stvar crnogorskog zakonodavca i parlamentarne rasprave da odluči da li će se zakon primjenjivati samo na prevoz plovilima koja se navode u evropskoj uredbi ili i na neka druga ili čak sva plovila. Neophodne dodatne mjere, kao što je inspekcijski nadzor, države-članice odnosno njihovi parlamenti određuju autonomno.
Iz rečenog nužno proizlazi da i vlada i parlament svake države članice imaju pozitivnu autonomiju u pogledu detalja propisa koji se predlažu odnosno raspravljaju i eventualno menjaju amandmanima u parlamentu. Teza da Crna Gora i njen parlament moraju u postupku harmonizacije raditi kao notari jeste vrlo netačna.
Proces harmonizacije sa evropskim pravom je slojevit. Tako pored harmonizacije sa specifičnim propisima, kao što je prevoz putnika morem, postoji i nešto više, a to je glavna harmonizacija sa izričitim evropskim pravnim vrijednostima u osnivačkim ugovorima EU. Prema članu 2 Ugovora o Evropskoj uniji pravna vrijednost na kojoj počiva unija jeste demokratija. Insistiranje, međutim, da parlament radi kao notar jeste u svojoj suštini, iako vođeno dobrim namjerama, jedno nedemokratsko očekivanje.
Države sa komunističkim iskustvom, kakva je i Crna Gora, odlično znaju da se određeni kvalitetni propisi mogu donijeti i na nedemokratski način. Kvalitet propisa koji se usvaja može biti vrlo visok i kada se propis usvaja - u komunizmu, u eposi prosvijećenih apsolutista, u lažnim demokratijama - i bez stvarne parlamentarne rasprave. Ali parlamentarni pretres i detaljisanje poslanika u vezi svih pojedinosti jeste ono što postupak harmonizacije i dokaz spremnosti države za pristupanje Evropskoj uniji čini potpunim.
Prema prestižnoj doktrini njemačkog Saveznog ustavnog suda svi zakoni koji su donijeti u proceduri koja suštinski ne obezbjeđuje vrijeme poslanicima da se bave sadržajem propisa posjeduju proceduralni odnosno formalni pravni nedostatak. Donošenje trivijalnih propisa kao što je nov zakon o prevozu putnika u hitnoj proceduri moglo bi, po tim mjerilima, značiti da je takav propis iz formalnih razloga - jer je donijet u pogrešnoj proceduri - neustavan.
Na bazi tih mjerila pravna sudbina zakona koji sadržinski briljiraju, ali nisu usvojeni u demokratskom ruhu je sve do konačne odluke nadležnog ustavnog suda države u pitanju neizvjesna. Na međunarodnom planu takvi zakoni ne predstavljaju bez rezerve signal napretka. Naprotiv, oni su potencijalna prepreka za davanje - inače vrlo zasluženih - pozitivnih ocjena.
Za kraj se može reći da se veliki broj nastalih zakonodavnih nesuglasica u prošloj i ovoj godini mogao izbjeći da je, kao što je načelno uobičajeno u svim razvijenim zemljama, harmonizacija ostvarivana putem preciznih izmjena i dopuna postojećih propisa. Umjesto toga Vlada je, čini se, "za izgled" predlagala cijele nove zakone, čiji pretres u duhu parlamentarizma zahtijeva po sebi duže vrijeme za stvarnu raspravu i temeljniju demokratsku proceduru.
Autor je habilitand na Pravnom fakultetu Univerziteta u Bremenu
Bonus video:
