Ministarstvo finansija Crne Gore objavilo je Izvještaj o implementaciji Programa reforme upravljanja javnim finansijama (PFM) 2022-2026. u 2025. godini. Za neupućene, to je dokument od šezdesetak stranica koji, ko ga čita pažljivo, otkriva više o sistemu koji ga je proizveo nego o reformi koju navodno dokumentuje.
Ono što se predstavlja kao "stabilan napredak u izgradnji funkcionalnog i održivog institucionalnog sistema" zapravo je pažljivo konstruisan narativ u kome se hronična kašnjenja u njegovoj implementaciji nonšalantno pakuju u "aktivnosti u toku", strukturni neuspjesi se rastaču u moru birokratskog žargona dok se odsustvo rezultata brižljivo maskira hiperinflacijom procenata i neimpresivnim akronimima.
Već u uvodnom rezimeu, ton i narativ materijala su jasno postavljeni: 54% aktivnosti je "u toku", 38% je završeno, a 8% kasni. Kada shvatite da se u pretposljednjoj godini petogodišnjeg programa, više od polovine posla tek realizuje, onda treba stvari pravim imenom: kašnjenje je evidentno. No, dokument ovu činjenicu uopšte ne problematizuje, već je prezentuje neutralno, gotovo afirmativno, kao dokaz da je "dinamika u skladu sa planom". Ministarstvo finansija, koje nosi 76% svih aktivnosti, ima samo 35% završenog posla. Preostalih 59% je "u toku", a 6% nije realizovano. Pametnome dosta.
Centralni paradoks čitavog ovog dokumenta jeste da gotovo svaka oblast, od srednjoročnog budžetskog planiranja, preko upravljanja javnim investicijama, do praćenja EU sredstava i fiskalnih rizika, zavisi od usvajanja izmjena i dopuna Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti. Ovaj zakon se u dokumentu pominje kao razlog kašnjenja u najmanje deset različitih aktivnosti. Prošle su tri od pet godina programa, a kamen temeljac čitave reforme još nije postavljen?! Izvještaj to konstatuje bez imalo urgencije; samo se mirno navede da je "nacrt u finalnoj fazi pripreme". "Finalna faza" je, sve su prilike, stanje koje može trajati punih pet godina nešto kao glagolski pridjev trpni.
Bez tog zakona, nema Fiskalnog savjeta (kojeg Skupština nije izglasala), nema formalnog okvira za upravljanje javnim investicijama, nema obaveznog polugodišnjeg pregleda budžeta, nema "budžeta za građane"". Nema, dakle, suštinske reforme; sve ostalo je skupa dekoracija, finansirana iz budžeta i donacija EU.
Izvještaj sam sebe hvali da 73% indikatora učinka ima "pozitivan trend". Ali kad se uđe u brojke, slika je drastično drugačija. Odstupanje između gornjih granica rashoda u srednjoročnom budžetskom okviru (SBO) i godišnjeg budžeta skočilo je sa 2% na 7% ili tri i po puta gore od cilja. To znači da je SBO čista fikcija: Vlada ga usvaja, a zatim odmah brutalno ignoriše prilikom pripreme godišnjeg budžeta. SIGMA to eksplicitno potvrđuje: SBO se "u praksi ne koristi kao ključna smjernica za pripremu godišnjeg budžeta". Stoga, može se konstatovati da ga Crna Gora koristi kao ukrasni dokument koji se šalje Briselu na što svi žmure širom otvorenih očiju.
Zanimljiva je i informacija da je poreski dug je porastao za 13,81%, umjesto planiranog smanjenja od minimum 2% godišnje. Izvještaj ovu katastrofalnu činjenicu tretira tek jednom rečenicom u tabeli, bez objašnjenja šta se desilo i ko je odgovoran za ovo stanje. Poreska inspekcija je ispunila samo 36,48% planiranog broja potpunih kontrola, starosna struktura inspektora je "kritična" dok se operativne posljedice nigdje ne kvantifikuju. Ako je cilj ovog Programa poboljšanje naplate prihoda, a dug raste dvocifrenim tempom uz neispunjene planove kontrola, onda reforma u ovoj oblasti jednostavno ne postoji. Zapravo, ide u rikverc (poreski, dakako).
Zajednički imenilac svih oblasti izvještaja su bezbrojne obuke. Obuke za PIFC, za ROB, za IRMS, za AEOI, za NCTS, za unutrašnju reviziju, za budžetske inspektore, za računovođe, za upravljanje nepravilnostima, za sudije, za studente. Dokument pršti od riječi obuka i njenih izvedenica koje se pominju 125 puta. Ali nigdje u dokumentu ne postoji mjerenje njihovog efekta na kvalitet rada. Koliko je inspektora nakon obuke unaprijedilo metodologiju kontrole? Koliko je unutrašnjih revizora zaista primijenilo nove globalne standarde? Koliko su obuke za rodno odgovorno budžetiranje promijenile alokaciju sredstava? Odgovor je: niko ne zna, jer niko ne mjeri. Obuke su postale svrha same sebi: birokratski ritual koji se broji, ali se ne vrednuje. Sistem "jačanja kapaciteta" funkcioniše kao perpetuum mobile koji proizvodi izvještaje o sopstvenoj produktivnosti koji služe upravo ničemu a možda ni tome.
"Velika fluktuacija kadrova", "ograničeni ljudski resursi", "nedostatak kadrova", "starosna struktura inspektora", "kašnjenja u zapošljavanju" su fraze se ponavljaju kod svake institucije. Budžetska inspekcija ima tri inspektora za cijelu državu. MONSTAT nema dovoljno ljudi za nacionalne račune. Uprava carina čeka popunu 33 pozicije. Poreska uprava gubi 23 službenika u 2026. zbog penzionisanja. Kadrovsko planiranje se pominje kao "izazov" dok odgovornost ne postoji.
IRMS, BMIS, CEJN, NCTS, SAP, COZ, ISPI, MIS, DMS, CIS - akronimi digitalnih Sistema, koji valjda treba da impresioniraju čiatoca, u kontinuitetu prožimaju gotovo svaku stranicu. IRMS je "pušten u produkciju" tek 12. januara 2026, dakle van izvještajnog perioda, ali se pripisuje, gle čuda, kao uspjeh 2025. godine. Centralizovani obračun zarada ne radi van gov.me domena. BMIS zahtijeva "čestu nadogradnju". MIS za EU fondove ne postoji. ISPI "nije bio u široj upotrebi u državnoj upravi". Digitalna transformacija MONSTAT-a čeka se do 2028. godine jer studija izvodljivosti nije završena. Svaki sistem se razvija u izolaciji, svaki kasni, a njihova interoperabilnost ostaje teorijski koncept. Paradoksalno, sam izvještaj ne sadrži nijedan kvantitativni pokazatelj ušteda ili efikasnosti koje bi digitalizacija trebalo da donese.
Privremeno zatvaranje Poglavlja 5 i 32 predstavljeno je kao krunski uspjeh. Ali "privremeno zatvaranje" znači da je uspostavljen zadovoljavajući pravni okvir a ne to da sistem zaista funkcioniše. SIGMA izričito navodi da se SBO ne koristi kao smjernica, da Zakon o završnom računu budžeta "dvije godine nije usvojen u Skupštini", i da upravljanje fiskalnim rizicima "nije u potpunosti uspostavljeno". Drugim riječima, Crna Gora usvaja zakone za Brisel a ne primjenjuje ih za naše građane i privredu.
Na kraju, ovaj dokument predstavlja metaforu za stanje crnogorske javne uprave. On je proizvod sistema kojeg nominalno kritikuje; sistema koji generiše ogromne količine teksta, tabela, grafikona i akronima, a proizvodi minimalne promjene u životima građana. Koordinaciona struktura se redovno sastaje, radne grupe rade, konsultanti se angažuju, projekti kasne, evaluacije se sprovode, izvještaji se pišu i šalju u Brisel. Istovremeno, budžet se troši netransparentno, poreski dug raste, fiskalna pravila se ne poštuju, a Fiskalni savjet, tijelo koje bi trebalo sve ovo da nadzire, ne postoji jer ga Skupština odbija da formira.
Program reforme upravljanja javnim finansijama 2022-2026. završava sljedeće godine. Sudimo li po ovom izvještaju, završiće sa impresivnom kolekcijom organizovanih obuka, potpisanih sporazuma i pripremljenih podzakonskih akata i sa istim strukturnim problemima s kojima je počeo. A onda će, po nalogu zaključaka PFM Dijaloga iz novembra 2025, početi pisanje novog Programa za period 2027-2031. godine, kada će se ciklus ponoviti a sve će ostati isto.
Autor je izvršni direktor Fidelity consultinga
Bonus video:
