Služba za informisanje javnosti o radu Vlade Crne Gore je 17. marta izdala saopštenje s pomalo pompeznin naslovom – „Međudržavni sporazum sa UAE u skladu s Ustavom“. U saopštenju se navodi da je nedonošenjem odluke Ustavnog suda stigla „institucionalna potvrda da je crnogorska Vlada ovim dokumentom zaštitila svoje interese i da nije garantovala povlašćenu poziciju bilo kojoj zemlji ili pojedincu”. Ustavni sud se odmah javio s demantijem navodeći da nije donio odluku ni o ustavnosti, ni o neustavnosti.
Nedonošenjem odluke nije stigla nikakva institucionalna potvrda, jer Ustavni sud nije donio odluku da nije prekršen Ustav. Jedino smo mogli pročitati da troje sudija ima jedno, a troje drugo tumačenje. Sportskim rječnikom, „neriješeno“. Odnosno, nije riješeno. Suprotno onom što Služba za informisanje kaže u svom saopštenju.
Kad je riječ o (ne)ustavnosti Sporazuma sa UAE, treba razdvojiti dvije stvari. Jedna se odnosi na tekst samog sporazuma, a druga na (ne)ustavnost Zakona o potvrđivanju Sporazuma sa UAE, jer se ne radi o istom.
Za prvo pitanje, iz samog teksta je jasno da je Sporazum suprotan Ustavu Crne Gore. U članu 140(3) Ustava piše: „Zabranjeno je narušavanje i ograničavanje slobodne konkurencije i podsticanje neravnopravnog, monopolskog ili dominantnog položaja na tržištu“.
Član 3(1) Sporazuma sa UAE navodi da će Crna Gora „preduzeti sve neophodne mjere i aktivnosti kako bi obezbijedila zemljište neophodno za sprovođenje Projekata... bez potrebe sprovođenja javnih nabavki, javnog tendera ili drugih procedura propisanih nacionalnim zakonodavstvom kojim se uređuje oblast državne imovine“.
Ukidanje odredbi crnogorskih propisa o javnim nabavkama i javnim tenderima predstavlja ukidanje fundamentalnih principa na kojima se zasniva slobodna konkurencija. Po crnogorskim propisima, za projekte kao što su izgradnja skijališta i turističkog kompleksa neohodno je sprovesti proceduru javnih nabavki i tendera, odnosno javnog nadmetanja (prodaja ili davanje u zakup zemljišta u državnoj svojini neposrednom pogodbom bez javnog nadmetanja bi bilo suprotno članu 40 Zakona o državnoj imovini, čija primjena se derogira sprazumom sa UAE). Da je ukidanjem primjene crnogorskih propisa koji se odnose na slobodu konkurencije prekršen član 140(3) Ustava Crne Gore je toliko jasno da nema potrebe za tumačenjem. „Što svak jednako razumije, tome tumač ne treba“.
Drugo pitanje o (ne)ustavnosti Zakona o potvrđivanju Sporazuma sa UAE je kompleksnije. Naime, član 9 Ustava propisuje da međunarodni ugovori „imaju primat nad domaćim zakonodavstvom“.
Prema stavu Ustavnog suda, Ustavni sud u postupku ocjene saglasnosti zakona sa Ustavom može ocjenjivati formalnu ustavnost zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora, tj. postupak njegovog donošenja, a ne i ustavnost materijalnog sadržaja ugovora. Zadatak Ustavnog suda je, dakle, da ispituje formalnu ustavnost Zakona o potvrđivanju Sporazuma sa UAE, odnosno postupak njegovog donošenja, a ne može ocjenjivati ustavnost samog međunarodnog ugovora. Naravno da Ustavni sud ima nadležnost da ispituje ustavnost zakona. To što se konkretnim zakonom potvrđuje jedan međunarodni ugovor je potpuno nebitno. Ne ocjenjuje se ustavnost međunarodnog ugovora, nego zakona kojeg je donijela Skupština.
Ustav bi trebalo da ima primat ispred međunarodnih ugovora. On je pravni temelj države, najviši pravni akt države kojim se uređuje politički, društveni i ekonomski poredak, a donosi ga Skupština dvotrećinskom većinom. Sporazum sa UAE je plod pregovora predstavnika izvršne vlasti, ratifikovan prostom većinom u Skupštini. Izgradnja turističkog kompleksa ne može biti važnija od temeljnih vrijednosti koje štiti Ustav. Kako sada stoje stvari - situacija je obrnuta
U konkretnom slučaju, zadatak Ustavnog suda nije da ocjenjuje ustavnost sadržine sporazuma sa UAE, iako je sadržaj sporazuma suprotan Ustavu, pa bi se i to pitanje moglo otvoriti. Član 9 Ustava je nedovoljno jasan, u smislu da ne precizira da li međunarodni ugovori imaju primat nad Ustavom. Istina, pojam domaćeg zakonodavstva u širem smislu uključuje Ustav, ali bi se moglo postaviti pitanje opravdanosti stava da međunarodni ugovori imaju primat nad Ustavom. Ustav je nedorečen, u smislu da nije napravio jasnu hijerarhiju, posebno između Ustava i međunarodnih ugovora. Članovi 145 i 149 ukazuju na potrebu da zakoni budu usklađeni s Ustavom i međunarodnim ugovorima, iz čega se može zaključiti da su Ustav i međunarodni ugovori u istoj ravni, ali je Ustav trebao napraviti još jedan korak da jasno navede koji akt ima primat, Ustav ili međunarodni ugovori.
S aspekta elementarne logike, Ustav bi trebalo da ima primat ispred međunarodnih ugovora. Ustav Crne Gore je pravni temelj države, najviši pravni akt države kojim se uređuje politički, društveni i ekonomski poredak, a donosi ga Skupština dvotrećinskom većinom svih poslanika. S druge strane, Sporazum sa UAE je plod pregovora predstavnika izvršne vlasti, ratifikovan prostom većinom u Skupštini. Po značaju za interese Crne Gore, Ustav je daleko iznad Sporazuma sa UAE. Zdrav razum govori da izgradnja skijališta i turističkog kompleksa ne može biti važnija od temeljnih vrijednosti koje štiti Ustav. Kako sada stoje stvari, situacija je obrnuta. Uvažavajući trenutno stanje, vjerujem da bi imalo smisla da se otvori rasprava na ovu temu. Ustavni sud bi morao biti brana kojom se Ustav štiti od nasrtaja, uključujući pokušaj da se međunarodnim ugovorima derogira primjena temeljnih načela Ustava. To jeste druga tema, ali i te kako ima veze sa ovom temom.
U fokusu debate o ustavnosti Zakona o prihvatanju Sporazma sa UAE se nalazi član 91 stav 3 Ustava, koji propisuje da Skupština odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih poslanika o zakonima kojim se uređuju imovinska prava stranaca. U sporazumu sa UAE se navodi obaveza Crne Gore da investitorima iz UAE obezbijedi zemljište za sprovođenje projekta. Na osnovu toga se može zaključiti da bi se projekti koje bi trebalo da sprovode investitori iz UAE zasnivali na zakupu, ili na pravu svojine, uz moguću eksproprijaciju zemljišta, kako bi se na investitore prenijela imovinska prava na tom zemljištu. Sasvim je jasno da se sporazum odnosi na imovinska prava stranaca. Dakle, može se izvesti zaključak da je Zakon o potvrđivanju Sporazuma sa UAE po osnovu koga stranci stiču imovinska prava, s aspekta procedure donošenja, suprotan Ustavu Crne Gore, budući da je u Skupštini Crne Gore izglasan prostom većinom, a ne kvalifikovanom, kako Ustav nalaže.
Vlada Crne Gore smatra da se na formalnu ustavnost zakona o priznavanju Sporazuma sa UAE treba primijeniti član 91 stav 1 Ustava, a ne član 91 stav 3.
Član 91 stav 1 glasi:
„Skupština odlučuje većinom glasova prisutnih poslanika na sjednici kojoj prisustvuje više od polovine svih poslanika, ako Ustavom nije drukčije određeno“.
Član 91 stav 3 glasi:
„Skupština odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih poslanika o zakonima kojima se uređuje izborni sistem i imovinska prava stranaca“.
Član 91 stav 1 sadrži opštu odredbu koja se primjenjuje „ako Ustavom nije drukčije određeno“. Član 91 stav 3 sadrži posebnu odredbu koja se odnosi na imovinska prava stranaca. To je situacija koja se pominje u stavu 1, „ako Ustavom nije drukčije određeno“. Zakon o potvrđivanju sporazuma sa UAE se odnosi na imovinska prava stranaca, odnosno uklapa se u primjenu člana 91 stav 3. Čak i bez te eksplicitne napomene, princip u pravu je jasan: posebne odredbe imaju prednost pred opštim (lex specialis derogat legi generali). Dakle, tumačenje Vlade Crne Gore je pogrešno.
Pozivanje na prethodnu praksu Ustavnog suda ovo ne može promijeniti. Na raspravi koju je organizovao Ustavni sud u decembru 2025. godine, ministarka Adžović je citirala djelove odluke Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o potvrđivanju Sjevernoatlantskog ugovora kojim je Crna Gora postala članica NATO-a. Ovaj Zakon je osporavan po sličnom osnovu, naime, da je za valjano prihvatanje bila potrebna dvotrećinska većina, jer se radilo o sporazumu kojim se uređuje pitanje upotrebe Vojske Crne Gore van granica Crne Gore, za što je prema članu 91 stav 4 potrebna dvotrećinska većina. Ustavni sud nije prihvatio taj argument, budući da se odredba člana 91 stav 4 odnosi na „potrebnu većinu u postupku za donošenja zakona o tim pitanjima, a ne na potrebnu većinu za donošenja zakona kojim se potvrđuje međunarodni ugovor“. Na osnovu te argumentacije, te stava da „Ustavom nije posebno (drukčije) propisana većina glasova poslanika za donošenje zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora“, Ustavni sud je utvrdio da je za ocjenu formalne ustavnosti osporenog Zakona, „neposredno mjerodavna odredba člana 91 stav 1 Ustava“. Dakle, stav Ustavnog suda je bio da je dvotrećinska potrebna za donošenje posebnog zakona o upotrebi Vojske Crne Gore van granica Crne Gore, a ne za donošenje samog zakona kojim se potvrđuje međunarodni ugovor, te kako Ustavom nije drukčije propisana većina glasova, Ustavni sud je primijenio član 91 stav 1.
Ustavni sud je postupio ispravno u dijelu koji se odnosi na donošenje posebnog zakona za upotrebu vojske. Jedino je trebao primijeniti član 91 stav 2, koji predviđa da Skupština većinom glasova svih poslanika donosi zakone kojima se uređuju odbrana i bezbjednost, budući da se Zakon o potvrđivanju Sjevernoatlantskog ugovora odnosi na pitanja odbrane i bezbjednosti. Ishod bi bio isti, s obzirom na to da je za taj zakon glasalo 46 od ukupno 81 poslanika. Razlika u odnosu na sporazum sa UAE je da se taj sporazum odnosi na imovinska prava stranaca i nema potrebe da se donosi poseban zakon, za razliku od situacije sa Sjevernoatlantskim ugovorom. Umjesto donošenja novog zakona, implementacija sporazuma sa UAE bi se vjerovatno vršila preko javno-privatnog partnerstva između Crne Gore i investitora iz UAE, a moguće ugovorom o zakupu neposredno između investitora iz UAE i vlasnika zemljišta iz Crne Gore. Dakle, radi se o potpuno drugačijem odnosu, koji bi bio regulisan ugovorom, a ne posebnim zakonom koji bi iziskivao dvotrećinsku većinu u Skupštini. U slučaju Sjevernoatlantskog ugovora, parlamentarna kontrola se nastavlja kroz posebno odobrenje za upotrebu Vojske Crne Gore van granica Crne Gore (barem bi tako trebalo), dok se u slučaju sporazuma sa UAE, parlamentarna kontrola iscrpljuje izglasavanjem sporazuma. Nije isto.
Čak i da je ova argumentacija o razlikovanju gornja dva zakona sporna, a pravo je po prirodi takvo da se protivargumenti uvijek mogu naći, to ne znači da Ustavni sud ne može odstupiti od stava koji je jednom zauzeo. Prethodne odluke nemaju obavezujuću snagu, već se mogu koristiti kao samo jedan od argumenata u donošenju novih odluka. Čak i u anglosaksonskom pravu, koje se zasniva na obaveznosti precedenata, sudovi mogu odstupiti od prethodnih odluka, često tako što će ih „razlikovati“ (distinguish) od prethodnih precedenata. Tako bi bilo moguće napraviti razliku između pravila koja se odnose na pse i mačke, ali bi bilo teško napraviti razliku između bijelih i crnih mačaka. S druge strane, veoma je lako napraviti razliku između pravila koja se odnose na odbranu i bezbjednost i pravila koja se odnose na imovinska prava stranaca.
Poseban problem Sporazuma sa UAE je da isključuje primjenu domaćih zakona o javnim nabavkama i tenderima i drugih procedura propisanih crnogorskom zakonodavstvom kojim se uređuje oblast državne imovine
Nije sporan značaj konzistentnosti sudske prakse, kao jedne od osnova pravne sigurnosti. Ali, da li je, odista, konzistentnost bitnija od ispravnosti sudske prakse? Ako je Ustavni sud, eventualno, u nekom prethodnom slučaju napravio grešku, a nijedan sud nije bezgrešan (osim Božjeg suda, za koji hrišćanstvo uči da je pravedan i bezgrešan), to ne znači da tu grešku treba da stalno ponavlja, radi „konzistentnosti“. Može li konzistentnost nečeg što je pogrešno biti ispravno?
Poseban problem Sporazuma sa UAE je da isključuje primjenu domaćih zakona o javnim nabavkama i tenderima i drugih procedura propisanih crnogorskom zakonodavstvom kojim se uređuje oblast državne imovine. U principu, procedurom javnih nabavki i tenderima se dolazi do ponude koja je najpovoljnija, finansijski i tehnički, dok se neposrednim sporazumom te prednosti gube, tako da je nejasno zašto se vlada lišava nečeg što je od suštinskog značaja za ekonomske interese Crne Gore. O značaju javnih nabavki i tendera „Vijesti“ su nedavno objavile informativan tekst Dejana Mijovića „Prečice važnije od Evrope“, kome se nema što dodati.
Glavna uloga javnih tendera je da osiguraju tržišno takmičenje kroz transparentne procedure, što državi omogućava dobijanje najbolje vrijednosti, praveći pritisak na ponuđače da ponude bolji kvalitet po nižim cijenama. Sem toga, javni tenderi su ključni instrument u sprečavanju korupcije. Javna dostupnost dokumenata otežava stvaranje tajnih dogovora između države i privilegovane kompanije, čime se obezbjeđuje kontrola procesa, dok jasno definisani kriterijumi za ocjenu ponuda smanjuju mogućnost diskrecionog odlučivanja od strane nadležnog ministarstva. Ni tenderi nijesu lišeni mogućih zloupotreba, jer i tenderi mogu biti namješteni, ako su tehnički uslovi "nacrtani" za unaprijed odabranog ponuđača (tzv. "bid-rigging"). Ipak, tenderi su u svijetu prihvaćen metod koji predstavlja osnovu tržišne konkurencije, što bi trebalo biti od posebnog značaja u poslovima od strateškog značaja, kakav je ovaj koji se planira sa UAE. Crna Gora nije u poziciji da izmišlja toplu vodu.
Sve i da nije prekršen Ustav, sporazum sa UAE je višestruko problematičan s aspekta interesa Crne Gore. Crna Gora preuzima brojne obaveze, dok UAE praktično nema obaveza i odgovornosti. Problematičan je i način izbora investitora. Naime, investitora predlaže UAE, a Crna Gora samo daje saglasnost, ma što to značilo. Kako Crna Gora može znati da li je predložen najbolji investitor, ako se suspenduje procedura tendera? Istina, u članu 2 stav 1 se predviđa da UAE garantuje za investitore iz te zemlje, iz čega se može zaključiti da bi UAE imao neke obaveze prema Crnoj Gori, ako investitori ne bi izvršavali svoje obaveze. Međutim, u stavu 5 istog člana se navodi da UAE „neće biti predmet bilo kakvih mehanizama za rješavanje sporova“. Kakvo je to onda garantovanje, ako nema odgovornosti? Kod izgradnje skijališta se može postaviti i pitanje kapaciteta investitora iz UAE, s obzirom na to da UAE nijesu država poznata po skijalištima. Ako bi se raspisao javni tender za izgradnju skijališta, vjerovatno bi se javile kompanije koje imaju iskustvo i znanje u tom poslu, recimo iz Austrije, ili Slovenije. Povrh svega, Crna Gora preuzima obavezu da izgradi infrastrukturu koja je potrebna za realizaciju projekta (član 3 stav 1 tačka c), što bi moglo značajno opteretiti budžet Crne Gore.
Problematičan je i način izbora investitora – predlaže ga UAE, a Crna Gora samo daje saglasnost, ma što to značilo. Kako Crna Gora može znati da li je predložen najbolji investitor, ako se suspenduje procedura tendera?
U gore pomenutom saopštenju Službe za informisanje se tvrdi da Vlada Crne Gore „nije garantovala povlašćenu poziciju bilo kojoj zemlji ili pojedincu”. Da li to treba shvatiti da će Vlada i ubuduće odustati od primjene crnogorskih propisa o javnim nabavkama i tenderima? Jer, ako se neko oslobodi obaveze poštovanja tih propisa, a Vlada saopštava da to nije „povlašćena pozicija”, to onda znači da ti crnogorski propisi ne važe ni za druge „zemlje i pojedince“.
Čak i da to nije namjera Vlade, po osnovu klauzule o najpovlašćenijoj naciji, kompanije iz Austrije, Švajcarske, ili Srbije bi imale pravo da zahtijevaju jednaka prava oslobođenja od primjene propisa o javnim nabavkama i tenderima, onako kako su sadržana u Sporazumu sa UAE, budući da međunarodni sporazumi Crne Gore s ovim državama sadrže klauzulu o najpovlašćenijoj naciji. To znači da ako je Crna Gora dala prava jednoj državi, mora ista prava garantovati i drugim s kojim ima bilateralne sporazume s tom klauzulom. Tako bi i neka domaća kompanija, recimo sa Žabljaka, ili iz Rožaja, mogla osnovati firmu u nekoj od tih država, recimo Austriji. Nakon toga se može pojaviti kao austrijska firma u Crnoj Gori, i tražiti da se na njen projekat izgradnje skijališta u Crnoj Gori ne primjenjuju propisi o javnim nabavkama i tenderima, kao ni procedure koje propisuje Zakon o državnoj imovini. Postoji bogata arbitražna praksa koja prihvata tu vrstu manipulacije s nacionalnošću kompanije. Kad sam na jednoj konferenciji u Vašingtonu posvećenoj investicionoj arbitraži pitao za ovakvu praksu jednog od arbitara ICSID arbitraže, koja je specijalizovana za arbitražne sporove, samo se nasmiješio i odgovorio: „A zašto se države ne zaštite?“ Ma koliko to cinično zvučalo, iz aspekta ICSID arbitraže stvari upravo tako stoje. Države se mogu zaštititi od ovakvih zloupotreba posebnom klauzulom u bilateralnim sporazumima koja takve zloupotrebe može spriječiti („denial of benefit“ klauzula), čime se uskraćuje zaštita „papirnim“ kompanijama. Nijedan bilateralni sporazum Crne Gore ne sadrži tu zaštitnu klauzulu. Crna Gora se tako nudi „na izvol'te“.
Vlada je napravila ozbiljnu grešku derogiranjem primjene propisa Crne Gore o javnim nabavkama i tenderima, zbog čega može imati ozbiljne probleme. Recimo, ako se pojave kompanije iz država sa kojim Crna Gora ima bilateralne sporazume, koji sadrže klauzulu najpovlašćenije nacije, sa zahtjevom da se derogira primjena propisa o javnim nabavkama i tenderima, kao i procedure propisane Zakonom o državnoj imovini. Nije teško zamisliti šeme mogućih zloupotreba (a tu su Crnogorci majstori zavidne kreativnosti). Ovakvo derogiranje crnogorskih propisa može uvesti Crnu Goru u arbitražne sporove i značajne troškove.
Crnogorski propisi treba da važe za sve jednako. Ako za neke važe, a za neke ne, onda to jeste povlašćena pozicija. Ne mogu se davati privilegije nekim, a ne drugim, pa ona tvrditi da nema povlašćenih. Kako nema kad su investitori iz UAE oslobođeni propisa o javnim nabavkama i tenderima za projekte koje su proglašeni da su od strateškog značaja, dok se tenderi sprovode za mnogo manje projekte? Recimo, za uređenje platoa ispred jedne osnovne škole. Ispada da Crna Gora posvjećuje veću pažnju uređenju platoa ispred jedne osnovne škole, nego projektima planiranim na najatraktivnijim lokacijama Crne Gore.
Pitanje koje se logički nameće je zašto se to radi? Ako se nekome daju velike finansijske i druge pogodnosti, što se dobija zauzvrat?
Zašto se Crna Gora odriče sopstvenih zakona koji regulišu javne nabavke i tendere? Nijesmo dosad čuli razloge. Uz ostale pogodnosti koje donosi slobodna konkurencija, procedura javnih nabavki i tendera smanjuje rizik mogućih zloupotreba i korupcije kroz transparentnost procedure. Isključivanjem propisa i procedura koji se odnose na državnu imovinu otvara se rizik korupcije na najvišem nivou, budući da se odluke donose izvan zakonom propisanih procedura i kontrole javnosti. Mnogo je pitanja koja izazivaju sumnju.
Vlada je napravila ozbiljnu grešku derogiranjem primjene propisa Crne Gore o javnim nabavkama i tenderima, zbog čega može imati ozbiljne probleme
Umjesto da odgovori na pitanje zašto zaključuje međunarodne ugovore kojim se ukidaju ukidaju crnogorski propisi i krši Ustav, Vlada Crne Gore skreće pažnju s tog ključnog problema pozivajući se na to da Ustavni sud ne može da ocjenjuje ustavnost međunarodnih ugovora, jer međunarodni ugovori imaju primat nad Ustavom. Pri čemu se, u obraćanju Ustavnom sudu poziva na to da je „Crna Gora preuzela obavezu dosljednog poštovanja vladavine prava i pravne sigurnosti“. O kojoj vladavini prava i pravnoj sigurnosti se radi, ako Vlada Crne Gore derogira primjenu propisa sopstvene države, koji trebaju biti garancija slobodne konkurencije i transparentnosti, pa još krši Ustav?
Posebno pitanje koje se može postaviti je način na koji se o ovako značajnim pitanjima odlučuje. Vlada je našla efikasan način da kroz glasačku mašinu Skupštine Crne Gore progura što god zaželi. Na ovaj način se urušava sistem parlamentarne kontrole, dok izglasavanje odluka kojim se krše odredbe Ustava predstavlja udar na Ustav, kao temeljni pravni akt Crne Gore.
Ako Ustavni sud izglasa ustavnost Zakona o potvrđivanju Sporazuma sa UAE, stvorio bi se opasan presedan koji bi omogućio izmjene Ustava izglasavanjem prostom većinom međunarodnih ugovora koji bi sadržali odredbe suprotne Ustavu. Zahvaljujući većini u Skupštini, Vlada može obezbijediti da bude prihvaćen međunarodni ugovor koji bi bio suprotan Ustavu, jer je Ustavni sud zauzeo stav da ne može odlučivati o ustavnosti međunarodnih ugovora. Posljedice po Crnu Goru bi u tom slučaju mogle biti pogubne. To bi moglo otvoriti prečicu, ili preciznije, zaobilaznicu, kojom bi se mogle mijenjati odredbe Ustava. Recimo, o državljanstvu. To je igranje vatrom. Otvaranje mogućnosti izmjena Ustava međunarodnim ugovorima vodi ka urušavanju Ustava. Nevjerovatno je da je Vlada Crne Gore glavni promoter urušavanja Ustava, uz asistenciju parlamentarne većine u Skupštini Crne Gore. Još da Ustavni sud prihvati da je ustavno nešto što je očigledno neustavno. Pa da pogasimo svjetla.
Autor je profesor emeritus Pravnog fakulteta Kjušju univerziteta
Bonus video:
