Dizajnirajte veting kao da će ga jednog dana sprovoditi vaši politički protivnici. Ako i u tim okolnostima i dalje djeluje pravično, ima realnu šansu da uspije, poruka je Rezarta Kthupija, pravnog stručnjaka iz Albanije, nakon desetogodišnjeg iskustva procesa vetinga u susjednoj državi.
U Crnoj Gori veting se, u posljednje vrijeme, naročito pominje u Ministarstvu unutrašnjih poslova kao sinonim za “institucionalna čišćenja od svih nedozvoljenih uticaja”. Veting je ključni korak u vraćanju povjerenja građana i jačanju integriteta policijske službe, poručio je ministar unutrašnjih poslova Danilo Šaranović.
Posljednjih godina istovremeno vidljiva su dva toka: strateška reforma pravosuđa i političko-bezbjednosne inicijative koje traže “hitni veting”.
Vlada je u maju 2024. usvojila Strategiju reforme pravosuđa 2024-2027 i prateći akcioni plan, uz poruku da je sprovođenje tog dokumenta važno za ispunjavanje obaveza iz poglavlja 23 u pristupnim pregovorima sa EU.
Evropska komisija u poglavlju o Crnoj Gori u okviru Izvještaja o vladavini prava za 2025. konstatuje da se strategija sprovodi, ali da dio planiranih aktivnosti nije u potpunosti realizovan, te ukazuje i na pitanja popunjavanja pravosudnih pozicija i institucionalnih aranžmana.
Paralelno s tim, Nacionalni savjet za bezbjednost je u julu 2025. razmatrao set mjera nakon bezbjednosnih izazova i u tom kontekstu kao zaključak pominje potrebu “hitnog vetinga” u pravosuđu, uz druge mjere. Ovo je važno jer pokazuje da “veting” u crnogorskom kontekstu nerijetko ulazi u političku agendu kao odgovor na krize i pritisak javnosti, a ne samo kao dio dugoročnog reformskog plana.
PARALIZOVAN SISTEM
U kratkom istorijskim osvrtu na to kako je i zašto Albanija došla do reforme pravosuđa i procesa vetinga, Kthupi napominje da se od ranih devedesetih albanski pravosudni sistem suočavao sa ozbiljnim optužbama za korupciju, političko uplitanje i veze sa organizovanim kriminalom.
“Takvo stanje proizvelo je paralizovan sistem, u kojem su sudije i tužioci često optuživani za neobjašnjivo bogaćenje i nepravično odlučivanje, dok je povjerenje javnosti u pravosudne institucije gotovo potpuno erodiralo”, ističe Kthupi.
S ciljem reforme pravosuđa i obnove povjerenja javnosti, Skupština je osnovala Specijalni parlamentarni odbor za reformu pravosuđa. Zajedno sa međunarodnim i domaćim ekspertima angažovanim uz ovaj Odbor, 2016. godine pripremljen je izvještaj koji je identifikovao nivo percipirane korupcije u pravosudnom sistemu.
“Ključno pitanje koje se može uočiti u tom izvještaju, uprkos njegovoj ulozi u opravdavanju potrebe za reformom, jeste da, iako je precizno opisao tadašnje stanje, nije sadržao analizu istorijskog institucionalnog ponašanja koje je do tog stanja dovelo. Drugim riječima, odgovornost i postupanje institucija koje su do tada bile zadužene da nadziru i kontrolišu pravosudni sistem nijesu bile ispitane; jednostavno je konstatovano da je stanje takvo kakvo jeste”, naglašava pravni stručnjak.
On ukazuje da pripisivanje odgovornosti isključivo pravosuđu, bez razmatranja istorijskog postupanja državnih institucija, predstavlja faktor rizika za budućnost sistema i za mogućnost povratka na iste uslove koji su identifikovani 2016. godine.
“Nakon desetogodišnjeg perioda od usvajanja zakonskog paketa kojim je uspostavljena reforma pravosuđa može se reći da su rezultati bili i pozitivni i negativni”, kaže Rezart Kthupi.
Među pozitivnim ishodima on ubraja povećanje povjerenja javnosti u pravosudni sistem, iako je u Albaniji to povjerenje u velikoj mjeri koncentrisano u Specijalnom tužilaštvu za borbu protiv korupcije (SPAK) i Specijalnom sudu za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala (GJKKO), kao i razgradnja kulture nekažnjivosti za lica na pozicijama moći.
Negativni ishodi, prema njegovim riječima, prvenstveno se odnose na brzinu i kvalitet pravde koja se isporučuje građanima tokom sprovođenja reforme - probleme koji i danas traju.
Među najuočljivije probleme koji su se pojavili tokom procesa vetinga, ovaj pravnik navodi situaciju u Ustavnom i Vrhovnom sudu Albanije.
“Veting proces je počeo odozgo nadole, pa su prve sudije obuhvaćene provjerom bile sudije Ustavnog suda i Vrhovnog suda. Prva velika negativna posljedica bila je gotovo potpuna paraliza ta dva najviša suda. Godine 2018. Ustavni sud je imao samo dva aktivna člana od devet predviđenih zakonom, dok je Vrhovni sud imao samo četiri člana od 16. To je dovelo do paralize oba suda, stvarajući opasan institucionalni vakuum i značajan zaostatak neriješenih predmeta”, upozorava Kthupi.
Proces je potom nastavljen sa sudijama apelacionih sudova i sudova prvog stepena. Kako približno 40% sudija i tužilaca nije prošlo provjeru, nastale su značajne praznine u kadrovima u sudstvu i tužilaštvu.
“Te praznine dovele su do dramatičnog rasta broja predmeta po sudiji i tužiocu i, shodno tome, do vanrednih kašnjenja, naročito u sudskim postupcima. Da bi kompenzovao ove manjkove, Visoki sudski savjet bio je prinuđen da usvoji novu Sudsku mapu, koncentrišući sudije u manjem broju sudova kao privremeno rješenje zbog nedostatka dovoljno kadra”, naglašava sagovornik “Vijesti”.
Kthupi upozorava na činjenicu da nije bio razvijen nijedan scenario koji bi predvidio koliko će sudija i tužilaca pasti veting, kako će biti zamijenjeni i u kom roku.
“Odsustvo takvog planiranja izazvalo je ozbiljne poteškoće u normalnom funkcionisanju pravosudnog sistema, poteškoće koje traju do danas. Na primjer, Apelacioni sud u Tirani, koji je trenutno jedini apelacioni sud u državi, danas odlučuje o predmetima podnijetim 2018-2019. godine, što predstavlja kašnjenje od gotovo osam godina. Prije reforme pravosuđa, ovo kašnjenje iznosilo je približno 1,5-2 godine. U Sudu prvog stepena u Tirani godišnje opterećenje sudija poraslo je sa 300-400 predmeta na više od 1.000 predmeta godišnje”, ilustruje Rezart Kthupi neke od posljedica sprovođenja vetinga u Albaniji.
On naglašava da su reformu sudstva i tužilaštva pratili amandmani na Zakonik o parničnom postupku i Zakonik o krivičnom postupku, sa ciljem pojednostavljivanja sudskih procedura, ali je njihova praktična primjena i dalje daleko od namjere zakonodavca i zato nije proizvela željeni efekat.
“Do danas ne postoji jasan vremenski okvir za potpuno obnavljanje broja sudija i tužilaca, niti postoji jasna strategija ili rok za smanjenje zaostatka predmeta, niti definisana metodologija kako se to treba postići”, upozorava pravnik.
“ARHITEKTURA” VETINGA
Što se tiče “arhitekture” vetinga, nadzorno tijelo veting procesa je Međunarodna operacija monitoringa (IMO - International Monitoring Operation). IMO je sastavljen od stranih eksperata delegiranih od međunarodnih partnera. Njegova uloga je da prati veting proces, traži sprovođenje detaljnijih istraga i obezbijedi usklađenost sa međunarodnim standardima. Kao nadzorno tijelo, nema sudska ni odlučujuća ovlašćenja, već samo savjetodavna.
Nezavisna komisija za kvalifikaciju (IQC/KPK - Independent Qualification Commission/Komisioni i Pavarur i Kualifikimit) je tijelo sastavljeno od 12 članova (koje je prestalo sa radom u trenutku pisanja ovog teksta), koje odlučuje u vijećima od po tri člana. Ona ocjenjuje subjekte zakona (sudije, tužioce i pravne pomoćnike) na osnovu tri kriterijuma: imovina, integritet ličnosti, i stručna kompetentnost. KPK može donijeti tri vrste odluka - potvrđivanje na funkciji, razrješenje sa funkcije ili obustava veting procesa u slučaju ostavke.
Važnu ulogu imaju i javni komesari (Public Commissioners), koji predstavljaju javni interes i nastupaju kao strana u postupku. Postoje dva Javna komesara, koji mogu učestvovati na ročištima, zahtijevati dodatne istrage i ulagati žalbe na odluke KPK.
I na kraju, tu je Specijalna žalbena komora (SAC/KPA - Special Appeals Chamber/Kolegji i Posaçëm i Apelimit), koja je druga i konačna instanca veting sistema. Sastoji se od sedam članova i odlučuje u vijećima od pet ljudi. Razmatra žalbe koje podnose subjekti vetinga i javni komesari. Odluke KPA su konačne i izvršne.
“Veting postupak počinje objavljivanjem spiska subjekata od strane KPK. KPK zatim prikuplja informacije od različitih državnih institucija, uključujući Visoki inspektorat za prijavljivanje i reviziju imovine, Direkciju za bezbjednost tajnih podataka, Državnu obavještajnu službu i Visoki sudski savjet ili Visoki tužilački savjet. Građani mogu dostavljati informacije anonimno. Na osnovu ovog materijala, KPK priprema izvještaj i prebacuje teret dokazivanja na subjekta”, objašnjava Kthupi.
Potom se održavaju ročišta, nakon čega KPK donosi odluku. Odluke se mogu pobijati žalbom pred KPA. Razriješeni subjekti se suspenduju i primaju polovinu plate do odlučivanja o žalbi.
“Objektivnost i nepristrasnost obezbjeđivane su kroz više mehanizama: ustavni status veting tijela, fiksni mandati, jasno definisani kriterijumi, kontradiktorni postupak, javna ročišta, obrazložene odluke i pravo na žalbu, uključujući mogućnost obraćanja Evropskom sudu za ljudska prava”, dodaje sagovornik “Vijesti”.
Rezart Kthupi upozorava da, uprkos legitimnim ciljevima, veting inherentno nosi rizik da bude korišćen kao sredstvo protiv političkih protivnika ili kritičkih glasova. Taj rizik, prema njegovim riječima, ne mora nužno proisteći iz otvorene političke namjere, već iz načina na koji je proces dizajniran i sproveden. Iskustvo Albanije, tvrdi on, pokazuje da se taj rizik može značajno smanjiti, ali nikad u potpunosti eliminisati.
“U Albaniji ovaj rizik je prvenstveno adresiran kroz institucionalni dizajn. Veting je primijenjen univerzalno i obavezno na sve sudije i tužioce, bez izuzetaka. Kriterijumi procjene bili su jasno definisani i ograničeni na imovinu, integritet i profesionalnu kompetentnost, isključujući političke stavove ili sudijska uvjerenja. Ovlašćenje odlučivanja bilo je fragmentisano između više tijela, a međunarodni monitoring povećao je političku i institucionalnu cijenu manipulacije. Transparentnost, javno obrazlaganje odluka, mehanizmi žalbe i nadzor Evropskog suda za ljudska prava dodatno su ojačali zaštitne mehanizme”, objašnjava Kthupi.
U praksi, prema mišljenju ovog pravnika, uprkos političkim kontroverzama, ne postoje vjerodostojni dokazi o sistematskoj političkoj zloupotrebi vetinga u Albaniji.
“Odluke su pogađale sudije i tužioce za koje se smatralo da su bliski različitim političkim taborima, a žalbeni organi su preinačili značajan broj prvostepenih odluka. Ključna pouka je da se veting ne smije zasnivati na povjerenju u pojedince, već na institucionalnoj arhitekturi koja ograničava diskreciju i jača odgovornost”, obrazlaže svoj stav Kthupi.
Na osnovu iskustva iz svoje države, Rezart Kthupi preporučuje Crnoj Gori najprije izgradnju institucionalne arhitekture koja garantuje što je moguće veću nezavisnost veting tijela i da se pravni okvir propiše u najvišem pravnom aktu države.
“Zemlja koja započinje veting proces bolje prolazi ako ga ne zasniva na običnim zakonima. Ti zakoni zavise od političke volje i mogu se jednostrano mijenjati. Povezivanje vetinga sa zakonima koji zahtijevaju kvalifikovanu većinu predstavlja garanciju političkog konsenzusa i služi kao kontrolni element protiv eventualne volje da se mehanizam upotrijebi protiv političkih protivnika”, pojašnjava Kthupi.
ZAKON, A NE “LOV NA VJEŠTICE”
Prema njegovim riječima, univerzalnost i kriterijumi su izuzetno važni. Univerzalnost mora biti neupitna jer je jedan od najjačih mehanizama protiv političke zloupotrebe. Ako su sve sudije i tužioci univerzalno obuhvaćeni vetingom, onda je nemoguće ciljano “gađati” samo političke protivnike kroz ovaj proces.
Što se tiče kriterijuma, oni moraju biti jasni, uski i zasnovani na dokazima.
“To garantuje da će odluke biti zasnovane isključivo na dokazima i da neće uključivati druge elemente. Što su kriterijumi i dokazi precizniji, to će zaključci izvedeni na toj osnovi biti odbranjiviji”, dodaje Kthupi.
On ističe da garancije pravičnog postupka moraju biti jasne, stvarne i ne samo simbolične.
“KPA (Specijalna žalbena komora) u Albaniji preinačila je značajan broj odluka KPK (Nezavisna komisija za kvalifikaciju), dajući sistemu veću vjerodostojnost. S druge strane, pravo žalbe na odluke KPA pred Evropskim sudom za ljudska prava dodatna je garancija da je proces pravičan, zasnovan na zakonu, a ne “lov na vještice” protiv političkih protivnika. Međunarodni nadzor je dodatni element za očuvanje integriteta procesa i njegov razvoj u skladu sa međunarodnim standardima”, naglašava Rezart Kthupi.
I na kraju, za Rezarta Kthupija najvažniji uslov uspjeha je minimiziranje diskrecije i maksimiziranje odgovornosti. Veting funkcioniše ne zato što su donosioci odluka “vrlinski”, već zato što sistem ostavlja malo prostora za proizvoljnost.
“Albansko iskustvo pokazuje da čak i u polarizovanom političkom okruženju veting može ostati institucionalno legitiman ako je univerzalan, zasnovan na pravilima, transparentan, podložan žalbi, vremenski ograničen i nezavisno nadziran”, zaključuje Rezart Kthupi.
Obezbjeđenje kontinuiteta pravde
Jedan od najozbiljnijih problema Albanije bio je nagli odlazak velikog broja sudija i tužilaca, što je dovelo do ozbiljnih kašnjenja i gomilanja zaostatka predmeta, kaže Kthupi.
“Zemlja koja se priprema za veting treba paralelno da planira regrutovanje, obuku i privremenu podršku kapacitetima. Čišćenje sistema bez obezbjeđivanja kontinuiteta pravde rizikuje da potkopa javnu podršku samoj reformi”, upozorava on.
Naglašava da je upravljanje kapacitetima jednako važno kao i integritet:
“Jer jedan od najozbiljnijih problema Albanije bio je nagli odlazak velikog broja sudija i tužilaca, što je dovelo do ozbiljnih kašnjenja i gomilanja zaostatka predmeta. Zemlja koja se priprema za veting treba paralelno da planira regrutovanje, obuku i privremenu podršku kapacitetima. Čišćenje sistema bez obezbjeđivanja kontinuiteta pravde rizikuje da potkopa javnu podršku samoj reformi”.
Ko je Rezart Kthupi?
Rezart Kthupi je pravni stručnjak s bogatim iskustvom u oblastima prava i javne uprave. Visoko obrazovanje završio je na Pravnom fakultetu Univerziteta u Tirani.
Tokom profesionalne karijere obavljao je funkciju pravnog savjetnika Skupštine Republike Albanije, doprinoseći izradi, reviziji i pravnoj analizi zakonodavnih akata. Paralelno je radio kao advokat i bio angažovan u javnoj upravi približno 25 godina, stičući konsolidovano iskustvo u pravnim, institucionalnim i pitanjima javnih politika.
Njegov profesionalni profil karakterišu dubinsko pravno znanje, institucionalni integritet i snažna posvećenost principima vladavine prava. Njegovo javno djelovanje usmjereno je na jačanje institucija, unapređenje kvaliteta zakonodavstva i obezbjeđivanje jednake primjene zakona.
Ključna pouka je da se veting ne smije zasnivati na povjerenju u pojedince, već na institucionalnoj arhitekturi koja ograničava diskreciju i jača odgovornost
Bonus video:
