Od 2021. godine Crna Gora je ostvarila određeni napredak u reformama u oblastima strategije za kontinuirano unapređenje javne uprave, razvoja i koordinacije politika, kao i upravljanja javnim finansijama. To su ujedno i oblasti u kojima Crna Gora, u poređenju sa svojim susjedima sa zapadnog Balkana, premašuje regionalni prosjek. U ostalim oblastima, reforme su zastale i nalaze se na nivou ili ispod regionalnog prosjeka. To se posebno odnosi na javnu službu i upravljanje ljudskim resursima (HRM), kao i na pružanje usluga i digitalizaciju.
To su ključne ocjene navedene u izvještaju SIGMA-e o reformi i stanju javne uprave u Crnoj Gori za 2024. godinu. Ovaj dokument je, kako se u njemu navodi, izrađen uz finansijsku podršku Evropske unije (EU) i ne treba ga smatrati zvaničnim stavom EU.
SIGMA je program podrške unapređenja upravljanja i menadžmenta javnom upravom EU.
Konstatovano je da usvajanje Strategije reforme javne uprave (PAR) u decembru 2021. godine i Programa reforme javnih finansija u decembru 2022. godine označilo je jasan napredak u pogledu jasnoće pravca reformi u Crnoj Gori. Uz podršku EU, uspostavljene su strukture za sprovođenje i praćenje ovih reformi, čime su ispunjeni preduslovi za njihovo uspješno ostvarenje.
“Sprovođenje Strategije reforme javne uprave je na niskom nivou. Kapaciteti za upravljanje ljudskim resursima su slabi, a struktura najvišeg menadžmenta je nestabilna, uz značajne nedostatke u zapošljavanju zasnovanom na zaslugama. Tipologija organizacije utvrđena zakonom se ne poštuje, a odgovornost zasnovana na jasnim ciljevima i upravljanje učinkom agencija su odsutni. Kvalitet i digitalna dostupnost usluga ostaju na niskom nivou. Crna Gora zaostaje za regionalnim partnerima koji su ostvarili značajan napredak. Relativno je niska primjena preporuka nadzornih institucija, uz nedostatak parlamentarne podrške tim institucijama. Praktična primjena postojećih zakonskih obaveza u upravljanju javnim finansijama zaostaje u više oblasti. Solidna institucionalna postavka za razvoj i koordinaciju politika pokazuje slabosti u sprovođenju”, navodi se u izvještaju, u kome se dodaje je da nekoliko zakonodavnih aktivnosti koje se odnose na zakon o državnim službenicima i namještenicima, slobodnom pristupu informacijama i o lokalnoj samoupravinije moglo ući u izvještaj.
Većina obaveza iz procesa EU nije ispunjena
Pozitivni pomaci zabilježeni su u upravljanju javnim finansijama - usvojene su snažnije smjernice fiskalne politike, unaprijeđen je pravni okvir za budžetiranje kapitalnih investicija, stvorena je pravna osnova za Fiskalni savjet, a dalje se razvija i sistem elektronske javne nabavke.
“U poređenju sa prosjekom zapadnog Balkana, Crna Gora pokazuje relativno dobro stanje u planiranju i koordinaciji politika, kao i u sprovođenju procjene uticaja propisa (RIA). Kada je riječ o upravljanju javnim finansijama, to se odnosi na izvještavanje o budžetu, kao i na pravni i institucionalni sistem za javne nabavke. S druge strane, u oblasti javne službe i upravljanja ljudskim resursima ima značajan prostor za unapređenje, kao što su zapošljavanje, sistem plata i uslovi rada, profesionalni razvoj i radna učinkovitost državnih službenika. Pružanje usluga visokog kvaliteta, kao i ispunjavanje zahtjeva digitalne uprave, ispod su regionalnog prosjeka”, konstatovano je u izvještaju u kome se navodi da se često na vrijeme ne donose podzakonska akta čime se onemogućava neposredna primjena novog zakonodavstva.
Iako je evropska integracija visoko na agendi aktuelne Vlade, postojeće strukture za koordinaciju evropskih integracija nisu bile u potpunosti funkcionalne u prethodnim godinama, a Program pristupanja Crne Gore EU, konstatovano je u izvještaju, ne sadrži adekvatne procjene troškova za planirane aktivnosti.
“Ovo je samo jedan primjer opšteg problema lošeg kvaliteta procjena troškova u planskoj dokumentaciji. Kao posljedica toga, većina obaveza iz procesa pristupanja EU nije ispunjena”, naglašeno je u Izvještaju.
Parlamentarni nadzor neefikasan
SIGMA konstatuje da parlamentarni nadzor, iako zakonski dobro uređen, nije dosljedno efikasan, te da tome doprinosi i nepouzdano zakonodavno planiranje od strane Vlade, što otežava planiranje rada parlamenta.
“Ipak, i sam parlament često odstupa od standardnih procedura usvajanja zakona, pribjegavajući hitnim procedurama. Zakoni koje iniciraju i izrađuju poslanici uglavnom ne prolaze kroz javne konsultacije i ne sadrže RIA izvještaje ili procjene fiskalnog uticaja, što stvara specifične budžetske rizike”, istaknuto je u Izvještaju.
Javna služba i upravljanje ljudskim resursima suočavaju se sa značajnim izazovima i većina nedostataka identifikovanih 2021. godine ostala je nepromijenjena.
“Zakon o državnim službenicima i namještenicima i dalje ne obezbjeđuje zapošljavanje zasnovano na zaslugama, niti objektivne kriterijume za otpuštanje ili degradaciju zbog reorganizacije. Javne institucije sa izvršnim funkcijama, poput regulatornih agencija, i dalje funkcionišu prema posebnim zakonima koji nisu usklađeni sa principima javne službe. Ovi principi se ne primjenjuju ni u praksi kada je riječ o najvišem javnom menadžmentu (top public management -TPM) što potvrđuje i izuzetno visoka stopa fluktuacije na tim pozicijama - 74% u 2021. godini nakon parlamentarnih izbora iz avgusta 2020, a i dalje 61% u 2023. godini. Pristup pozicijama TPM na osnovu zasluga dodatno je ugrožen velikim brojem vršilaca dužnosti (trećina svih pozicija), uključujući i imenovanja lica van državne službe bez transparentne procedure”, konstatatuje SIGMA.
U izvještaju se navodi da s pozitivne strane, treba pomenuti da žene zauzimaju 42% TPM pozicija, što je nešto iznad prosjeka OECD-a.
Nepravedniraspored plata
Dalje je ocijenjeno da su kapaciteti za upravljanje ljudskim resursima u okviru javne uprave ograničeni, a informacioni sistem za HRM (human resurse menangement) je nerazvijen.
“Unutrašnja i spoljašnja pravednost plata nije obezbijeđena, što dovodi do izraženog nezadovoljstva državnih službenika politikom zarada. Uprava za kadrove teži da unaprijedi profesionalni razvoj putem centralizovane obuke i nadzora nad ocjenjivanjem učinka. Međutim, rezultati pojedinačnih ocjenjivanja pretežno su u kategoriji odličan, što znatno umanjuje njihovu korisnost”, navodi se u izvještaju.
Iako zakonski okvir koji reguliše organizaciju javne uprave sveobuhvatno pokriva organizacionu strukturu centralne javne uprave, njegova praktična primjena, kako se konstatuje, i dalje dovodi do problema sa odgovornošću.
“Nekoliko institucija nema odgovarajuću odgovornost prema svojim nadležnim resornim ministarstvima, što negativno utiče na kapacitete tih ministarstava da vode svoje oblasti politike. Upravljanje javnom upravom još uvijek nije usmjereno na rezultate, već na ispunjavanje formalnih zahtjeva. Iako postoje snažne formalne garancije za pristup informacijama od javnog značaja, finansijski podsticaji za advokate podstiču zloupotrebe, što remeti sistem žalbi. Kao jedna od posljedica, broj zaostalih predmeta u Upravnom sudu se brzo povećao u posljednje dvije godine, a prosječno vrijeme čekanja na presudu u prvom stepenu je skoro četiri godine. Nivo sprovođenja preporuka nadzornih tijela ostaje nizak, a Skupština nije adekvatno podržala instituciju Zaštitnika ljudskih prava i sloboda i Državnu revizorsku instituciju (DRI) u rješavanju ovih izazova”, piše u izvještaju.
Kada je riječ o politici borbe protiv korupcije, problemi i dalje postoje, naročito u sistemu prijavljivanja imovine i prihoda. Dodaje se i da zakon o upravnom postupku promoviše principe dobrog upravnog ponašanja, ali se ti principi ne primjenjuju dosljedno u pravnom sistemu i praksi.
Papir ispred digitalnih usluga
“Strategijski okvir za unapređenje pružanja usluga postoji, ali kvalitet i digitalna dostupnost usluga ostaju niski. Iako se opšti kvalitet pružanja javnih usluga u posljednjim godinama nije poboljšao, značajan napredak predstavlja dovršetak i pojašnjenje strateških planova Crne Gore za unapređenje pružanja javnih usluga u skladu sa postojećim zakonodavnim okvirom. Međutim, trenutna praksa i dalje zaostaje u više oblasti: ograničen digitalni pristup uslugama, nedovoljna orijentacija ka korisnicima, slabo prikupljanje i korišćenje povratnih informacija korisnika, loša komunikacija standarda usluga i neadekvatno izvještavanje o njihovoj efikasnosti. Postoji značajan neiskorišćen potencijal za integraciju usluga oko životnih događaja i za proaktivno pružanje usluga na osnovu podataka iz zvaničnih evidencija, umjesto da korisnici moraju da ih traže”, navodi se u Izvještaju
SIGMA navodi da iako Vlada nastavlja sa širenjem obima digitalnih usluga, analizirane usluge su i dalje pretežno tradicionalne i zasnovane na papirnim obrascima.
“Glavni izazovi ostaju konsolidacija e-usluga na jedinstveni portal i unapređenje interoperabilnosti između institucija, pri čemu nedostatak koordinacije i upravljačkih mehanizama odlaže ključne aktivnosti. Zakonodavni okvir, takođe, zahtijeva dodatni razvoj, uključujući jačanje sajber bezbjednosti i upravljanja podacima. Kada je riječ o upotrebi digitalnih alata u samom funkcionisanju javne uprave, postoji dobar nivo digitalizacije, naročito u pogledu transparentnosti javnog sektora. Ipak, postoje oblasti koje zahtijevaju dodatna digitalna unapređenja”, piše u izvještaju.
Uzimajući u obzir postojeće slabosti u funkcionisanju javne uprave i razumijevajući potencijal crnogorske administracije za sprovođenje reformi, sljedeći pravci, kako navodi SIGMA, zaslužuju najviši nivo pažnje i podrške:
“Vlada treba da obezbijedi ostvarenje svojih političkih ciljeva, definisanih u horizontalnim i sektorskim strategijama reformi, kroz blagovremeno sprovođenje planova i temeljnu reviziju i usmjeravanje ako je to potrebno. Vlada treba da obezbijedi konkurentno zapošljavanje visoko kompetentnih kandidata na rukovodeće pozicije i stabilizuje strukturu najvišeg menadžmenta u javnoj upravi. Vlada treba da ubrza reforme usmjerene na unapređenje kvaliteta, pojednostavljenje i dostupnost administrativnih usluga putem interneta, kako bi sustigla napredak koji su ostvarile druge zemlje regiona”, konstatovano je u izvještaju.
Skupština ne mari za izvještaj DRI
Ustavna i zakonska nezavisnost Državne revizorske institucije (DRI) je dobro uspostavljena, sa obezbijeđenom organizacionom i upravljačkom nezavisnošću. “Ipak, nezavisnost i organizacija DRI negativno su pogođene neuspjehom Skupštine da od jula 2022. godine imenuje predsjednika i petog člana DRI. DRI i dalje uspješno obavlja svoj mandat, usklađena je sa međunarodnim standardima i radi na unapređenju svog internog sistema upravljanja kvalitetom i angažovanja sa spoljnim akterima. Međutim, Skupština nedovoljno koristi izvještaje o reviziji kao instrument za pozivanje Vlade na odgovornost”, ocijenjeno je u izvještaju.
Višak zaposlenih u opštinama
SIGMA navodi da je zakonodavni i institucionalni okvir za opštine i njihovo finansiranje dobro uspostavljen i u skladu je sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi.
“Međutim, u praksi, ovlašćenja opština ostaju ograničena, a međuopštinska saradnja i konsultacije sa opštinama prije donošenja odluka na nivou Vlade su nesistematske. Mnoge opštine imaju višak zaposlenih, a zapošljavanje i upravljanje ljudskim resursima nisu dovoljno transparentni. Spoljni nadzor i sistemi interne kontrole nisu dovoljno efikasni. Ministarstvo javne uprave je prepoznalo potrebu za unapređenjima. Nakon sveobuhvatne analize funkcionisanja sistema lokalne samouprave sprovedene 2023. godine, ministarstvo priprema novi zakonski okvir”, piše u izvještaju.
Ocijenjeno je i da finansije lokalne samouprave ne pokrivaju sve nadležnosti koje su preuzele opštine.
“Postojeći sistem ekonomske ravnoteže je neefikasan, što dovodi do nivoa nejednakosti među opštinama koji je znatno viši nego u većini zemalja EU. Uz to, nedovoljna naplata prihoda i nedostatak finansijske discipline doprinose zaduživanju i prezaduženosti mnogih jedinica lokalne samouprave”, piše u izvještaju.
Bonus video:
