Zaključivanje bilateralnih sporazuma o ekonomskoj saradnji, poput saradnje u oblasti razvoja infrastrukture, nekretnina, turizma, telekomunikacija, e-uprave, pa i ulaganja u zdravstveni sektor, moraju biti u skladu sa EU propisima i nacionalnim zakonodavstvom koje poštuje principe transparentnosti, slobodne konkurencije, nediskriminacije i jednakog tretmana ponuđača, kaže za Centar za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN-CG) Gordana Đurović, profesorica Ekonomskog fakulteta.
Sagovornici CIN-CG upozoravaju da bi i novi planirani sporazumi mogli izazvati ozbiljnu štetu odredbama koje ne štite interes Crne Gore, već isključivo interes investitora, kao što je to bio slučaj sa Sporazumom sa Ujedinjenim Arapskim Emiratima (UAE) o saradnji u oblasti turizma i razvoja nekretnina.
Vlada Crne Gore je tokom ljeta ove godine, nakon potpisivanja spornog sporazuma sa UAE, pripremila još četiri sporazuma. U julu i junu pripremila je dva sporazuma sa Vladom Mađarske: Predlog za vođenje pregovora i zaključivanje sporazuma o saradnji u oblasti razvoja infrastrukture i Predlog sporazuma o saradnji u oblasti telekomunikacije. U junu je načinjen i Predlog sporazuma sa Vladom Ukrajine o obezbjeđenju servisa za elektronsku upravu, kao i Predlog osnove za vođenje pregovora i zaključivanje sporazuma između Vlade Crne Gore i Vlade Republike Francuske o realizaciji prioritetnih projekata u Crnoj Gori. Zasada nijedan od ovih nacrta nije potpisan.
Planirani sporazumi sadrže problematične odredbe poput onih iz Sporazuma sa UAE, kojima se ukidaju domaći i evropski zakoni o konkurenciji i transparentnim procesima. Skupština Crna Gore je prošle sedmice završila raspravu o davanju saglasnost na dva međudržavna sporazuma sa Mađarskom i Francuskom. Problematizovano je to što će ovi sporazumi omogućiti kompanijama iz Francuske i Mađarske da bez tendera rade neke od naših kapitalnih projekata.
Sporazum sa Mađarskom koji se odnosi na razvoj željezničke infrastrukture i razvoj auto-puta, sadrži odredbu, kao i u sporazumu sa UAE, koja predviđa da se mađarske privredne kompanije kao glavni izvođači i operateri mogu anagažovati direktno bez “potrebe za javnim nabavkama, u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom Crne Gore’’.
I ugovor sa Ukrajinom pominje da nema potrebe za sprovođenjem javnih nabavki, odnosno tendera za elektronsku upravu. Kako se navodi u predlogu sporazuma posao oko elektronske uprave “neće biti ni u jednoj od strana, a posebno u Crnoj Gori, predmet javne nabavke, javnog tendera, postupka javnog takmičenja iii bilo kog drugog postupka definisanog u nacionalnom zakonodavstvu Ukrajine i Crne Gore nakon ratifikacije Sporazuma’’.
Vlada Crne Gore je sa Francuskom predvidjela sporazum koji se odnosi na realizaciju prioritetnih projekata. Oblasti u kojima će se definisati saradnja su projektovanje i izgradnja novog univerzitetskog kliničkog centra u Podgorici kao i drugi projekti iz zdravstva, razvoj i modernizacija elektroenergetske mreže, digitalna transformacija, izgradnja saobraćajne infrastrukture... Predviđeno je da budući sporazum detaljno reguliše izvore finansiranja koje Francuska i njene institucije, poput francuske Agencije za razvoj (AFD) mogu obezbijediti za realizaciju projekata.
Svaki zaključeni međunarodni sporazum koji predviđa direktno ugovaranje sa stranim kompanijama, bez primjene postupaka javnih nabavki propisanih domaćim zakonodavstvom i pravnom tekovinom Evropske unije, nije u skladu sa obavezama Crne Gore kao države kandidata za članstvo u EU, kaže Đurović.
Crna Gora bi trebalo da sve međunarodne sporazume u oblastima turizma, nekretnina i infrastrukture zaključi u okviru postojećih zakonskih procedura, uz puno poštovanje principa javne odgovornosti, transparentnosti i tržišne konkurencije, objašnjava Đurović.
EU BI MOGLA KAZNITI CRNU GORU ZBOG NEDOZVOLJENE DRŽAVNE POMOĆI
Crna Gora je do sada potpisala 27 bilateralnih ugovora. Međutim, praksa izostanaka tenderskih postupaka i nepoštovanje zakona o konkurenciji nijesu bili uobičajeni postupci prilikom potpisivanja ranijih ugovora, objašnjava za CIN-CG Maja Kostić Mandić, profesorica međunarodnog prava na Univerzitetu Crne Gore.
“To definitivno nije uobičajena praksa u ovim ugovorima koje je Crna Gora do sada potpisivala. Ni u sporazumima koje UAE potpisuju sa drugim zemljama nisam naišla na nešto slično, naprotiv, koliko se sjećam gledala sam njihove najnovije, kao onaj sa Indijom, gdje nema pomena o ukidanju konkurencije”, objašnjava.
Davanje posebnih pogodnosti investitorima može se smatrati oblikom nedozvoljene državne pomoći, a na osnovu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju EU, navodi Kostić-Mandić.
“U ovom kontekstu posebno je značajan slučaj braće Micula gdje je Opšti sud Evropske unije našao da je Rumunija bila odgovorna za povredu bilateralnog sporazuma prema švedskom investitoru braći Micula rumunskog porijekla, jer je prilikom pristupanja Uniji ukinula državnu pomoć koju je bila obećala tom ulagaču, a zatim, kada mu je isplatila naknadu prema arbitražnoj odluci, Evropska komisija je protiv Rumunije pokrenula postupak zbog povrede pravila o nedozvoljenoj državnoj pomoći”, navodi Kostić. “Sličan scenario bi mogao da zadesi i Crnu Goru nakon što postane zemlja članica EU”, objašava Kostić-Mandić, dakle da plati i investitoru, a i EU zbog kršenja njenih pravila.
“Sporazum o saradnji u oblasti turizma i razvoja nekretnina sa UAE je atipičan međunarodni sporazum, jer je u osnovi ovog sporazuma neravnoteža u obavezama strana ugovornica, što predstavlja i njegov osnovni nedostatak sa aspekta interesa Crne Gore”, navodi Kostić-Mandić.
Sadržaj navedenih odredbi Sporazuma nedvosmisleno ukazuje na to da se ovdje faktički prenosi dio nacionalnog suvereniteta na stranu vladu, jer je predviđeno da ona bitno utiče na identifikovanje i kvalifikovanje projekata kao strateških i od javnog interesa za Crnu Goru, objašnjava ona.
“Ovdje treba imati u vidu i izrazitu ekonomsku nejednakost strana ugovornica. Na osnovu Sporazuma se za Vladu UAE ne uspostavljaju ‘čvrste’ obaveze, čije bi neispunjenje moglo dovesti do njene pravne odgovornosti, a jedina ‘obaveza’ UAE je da podstiče investitore, dok Crna Gora preuzima velike, međunarodne obaveze, u odnosu na nepoznatog investitora, a radi se o obavezama zbog čijeg neispunjenja investitori obično tuže državu na osnovu bilateralnih sporazuma o zaštiti investicija”.
Prema riječima Kostić-Mandić, više njenih kolega iz regiona, a na osnovu neformalne razmjene mišljenja, ukazalo je na nedostatak zaštite interesa Crne Gore u Sporazumu.
“Postavlja se pitanje da li je, uopšte, neko od pravnika ko je stručan, a ne zastupa isključivo interese UAE, bio u prilici da pročita tekst ovog sporazuma prije njegovog potpisivanja’’, kaže Kostić-Mandić.
Sporni sporazum sa UAE, kao ni četiri planirana sporazuma, ne sadrže klauzulu o najpovlašćenijoj naciji koja je predviđena bilateralnim sporazumima (BiT), koje je Crna Gora prethodno potpisivala sa drugim državama.
“Crnu Goru obavezuje 15 bilateralnih sporazuma, a svi sadrže klauzulu o najpovlaštenijoj naciji, koja predviđa da ulagači mogu da se pozivaju na nju ako je država dala nekom drugom bolji tretman, npr. dozvole, dobijanje posla bez tendera ili slično”, ističe Kostić-Mandić.
Tako sada nakon sporazuma sa UAE i drugih koji su u pripremi, a kojima su predviđene velike povlastice za investitore iz ovih zemalja, može doći do sporova i sa investitorima iz država sa kojima smo ranije potpisali BIT-ove koji sadrže klauzulu o “najpovlašćenijoj naciji”, jer se investitori iz tih zemalja mogu pozvati na ovu klauzulu i tužiti Crnu Goru, što su recimo oni morali da idu na tender, ili što nijesu mogli da se prijave za investicije koje su ekskluzivno date nekom iz UAE, ili sjutra i Mađarske. Crna Gora bi, dakle, mogla imati milionske rashode, zbog mogućih investicionih arbitraža, pa bi samo odbrana države na sudovima mogla stajati milione, a to su nepovratna sredstva bez obzira na ishod, kaže Kostić-Mandić.
NEMA NI KLAUZULE O “USKRAĆIVANJU POGODNOSTI’’ INVESTITORIMA KOJI KRŠE ZAKON
“Ni u jednom sporazumu koji je do sada potpisala nema klauzula o uskraćivanju pogodnosti (engl. Denial of Benefits Clause)’’, kaže u razgovoru za CIN-CG Časlav Pejović, profesor na Pravnom fakultetu Kjušu Univerziteta (Japan) i stručnjak za pravo stranih ulaganja.
Klauzula o uskraćivanju pogodnosti je odredba u sporazumima, posebno onim koje se tiču investicija, koja omogućava državi da investitorima iz trećih zemalja uskrati zaštitu ili beneficije koje su inače predviđene tim sporazumom, ukoliko investitor ne ispunjava uslove vezane za nacionalnost ili stvarnu povezanost sa zemljom potpisnicom sporazuma.
Pejović navodi primjer Holandije, jedne od država sa najviše potpisanih bilateralnih sporazuma.
“Mnoge kompanije osnivaju filijale u Holandiji samo da bi iskoristile povoljnosti sporazuma. Da bi mogli nekoga da tuže. Bio je primjer američke kompanije, koja se bavila infrastrukturom vode. Kako SAD i Bolivija nemaju taj sporazum, a Holandija i Bolivija imaju, Amerikanci su otvorili kompaniju u Holandiji i tužili su Boliviju. Ima dosta takvih primjera’’.
Bilateralni sporazumi su zapravo jedna vrsta nasilne politike, objašnjava Pejović.
“Danas se odnosi moći uspostavljaju ovom vrstom ‘sile u rukavicama’, umjesto topovima i oružjem”, kaže on.
Postoje slučajevi enormnih odštetnih zahtjeva kompanija, a obično siromašne zemlje stradaju, objašnjava Pejović. Tako je Ekvador, jedna od najsiromašnijih zemalja, morala da plati preko milijardu dolara jednoj američkoj kompaniji, zbog sporazuma koji nije vodio računa o državnim interesima.
Pejović tvrdi da ne može da razumije zašto se u više sporazuma koje je Vlada Crne Gore potpisala ili predložila tokom 2025. krši ustavno načelo konkurentnosti.
“To je u potpunosti u suprotnosti sa Ustavom”, kaže Pejović.
Iz Vlade tvrde da je Sporazum u potpunosti usklađen sa Ustavom Crne Gore i obavezama koje proizilaze iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) sa Evropskom unijom.
S druge strane, iz Delegacije EU su upozorili da “u skladu sa zakonodavstvom EU i Crne Gore o javnim nabavkama, kao i u skladu sa Reformskom agendom, Crna Gora ostaje u obavezi da u potpunosti primjenjuje principe jednakog tretmana, nediskriminacije i transparentnosti prilikom sprovođenja svih ugovora i sporazuma koji budu zaključeni u okviru sporazuma o saradnji sa UAE”.
Pejović objašnjava da “ne postoji garancija da sa potpisivanjem sporazuma naša država ima neke beneficije”.
“Države koje nemaju sporazume mogu biti vrlo uspješne u privlačenju stranih investitora. Primjer je Brazil koji je peta zemlja u svijetu po stranim investicijama, a imaju samo par važećih sporazuma. Mi imamo 27 sporazuma, ali nemamo investicija’’, kaže Pejović.
VIŠE POSTUPAKA U PROŠLOSTI
Crna Gora je do sada potpisala 27 BiT, prema sajtu Ujedinjenih nacija UNCTAD, na kome se može naći precizna statistika o BiT za svaku državu.
Od potpisanih ugovora, 24 je na snazi. Ugovor koji je 2010. potpisan sa BLEU, Belgijsko-luksemburškom ekonomskom unijom, nikada nije stupio na snagu, sporazum koji je Jugoslavija potpisala sa Poljskom 1979. raskinut je, a više nije aktivan ni sporazum koji je bivša država potpisala 1974. sa Francuskom.
Država Crna Gora do sada se suočila sa više tužbi stranih investitora.
Holandska kompanija MNSS and RCA je 2012, na osnovu BIT-a Jugoslavije sa Holandijom, tužila Crnu Goru. Zbog povrede prava u vezi sa upravljanjem nikšićkom Željezarom, ova kompanija je tražila odštetu od preko 100 miliona eura. Međunarodni centar za rješavanje međunarodnih sporova u Parizu utvrdila odgovornost države, ali nije dodijelila odštetu kompaniji.
Zbog nedostatka jurisdikcije odbijena je i tužba “CEAC Holdings Limiteda” sa Kipra iz 2014. godine. Kompanija CEAC ruskog milijardera Olega Deripaske, bivšeg Vladinog partnera u KAP-u i Boksitima, pokrenula je arbitražni postupak u vezi s navodnim kršenjem Ugovora o poravnanju za Kombinat aluminijuma koji je potpisan 2009. godine. Odštetni zahtjev je bio vrijedan 100 miliona eura.
“Medusa” iz Velike Britanije tužila je Crnu Goru 2015. godine, tužba je odbijena. Spor o istražnim pravima u oblasti nafte i gasa u području Prevlaka; investitor je tvrdio da su državne mjere narušile njihova prava.
Odbijanje tužbe od strane arbitraže uslijedilo je i sljedeće godine 2016. u čuvenom slučaju Olega Deripaske protiv Crne Gore. Investitor je tvrdio da je došlo do eksproprijacije i obezvrijeđivanja investicije (boksit, aluminij) putem raznih intervencija države i zato je tražio stotine miliona odštete.
Adiko banka je 2017. tužila Crnu Goru na osnovu BIT-a potpisanog sa Austrijom. Tužba je pokrenuta zbog zabrane promjene hipoteka vezanih uz švajcarski franak, nakon promjene zakone 2015. Tužba je od strane arbitraže odbijena, uz konstataciju da država može u nekim slučajevima donositi regulatorne promjene koje utiču na investitore, ako su promjene legitimne i zakonite
Dvije tužbe protiv države CG su još u toku. Prva je tužba Duška Kneževića i njegove kompanije Atlas iz 2020. Tvrde da je država ugrozila njihovo poslovanje, odštetni zahtjev je 500 miliona.
Ove godine švajcarska kompanija “Tara Resources” pokrenula je međunarodnu arbitražu protiv Crne Gore nakon što je Vlada lani raskinula ugovor o koncesiji za eksploataciju rude u rudniku Brskovo kod Mojkovca. Najavljeni odštetni zahtjev iznosi 300 miliona eura.
Nezavisna Crna Gora je prvi bilateralni sporazum potpisala sa Finskom 2008. godine, a zatim sa Danskom, Katarom i Srbijom (2009), Maltom i Makedonijom 2010, Azerbejdžanom (2011), Turskom i UAE (2012) i Moldavijom (2014). Na snazi je i više ugovora koje je Crna Gora potpisivala dok je bila u okviru bivših država.
CRVENE ZASTAVICE
U praksi javnih nabavki postoje brojni pokazatelji koji mogu ukazivati na moguće nepravilnosti, poznati kao “crvene zastavice”, objašnjava profesorica Đurović. Među najčešćima su situacije kada se u konkurentskom postupku pojavi samo jedan ponuđač, što može ukazivati na ograničenu konkurenciju ili namještanje tendera. Neobično kratki rokovi za dostavljanje ponuda često sugerišu da je nabavka unaprijed “prilagođena” određenom ponuđaču, dok izuzetno visoke cijene u odnosu na tržišne standarde mogu biti znak dogovora ili nedostatka konkurencije.
Takođe, učestale izmjene ugovora nakon njihove dodjele, naročito one koje povećavaju vrijednost ugovora ili mijenjaju obim posla, predstavljaju ozbiljan signal za provjeru. Na sumnju upućuju i nesrazmjerno strogi ili neodgovarajući uslovi kvalifikacije, koji favorizuju pojedine firme, kao i učestalo ponavljanje istih dobitnika ugovora u postupcima koje sprovodi ista institucija. Prepoznavanje ovih “crvenih zastavica” ključno je za jačanje transparentnosti, sprečavanje korupcije i zaštitu javnog interesa u trošenju budžetskih sredstava.
I Evropska unija koristi takozvani “sistem crvenih zastavica”, i to na više nivoa, od Evropske komisije i tijela poput OLAF-a (Evropske kancelarije za borbu protiv prevara), preko Evropskog revizorskog suda, do nacionalnih agencija i tijela za javne nabavke u zemljama članicama. Ovaj sistem, koji može biti potpuno automatizovan, zasniva se na analizi podataka, algoritmima za prepoznavanje nepravilnosti i savremenim e-nabavkama koje omogućavaju praćenje i analizu postupaka u realnom vremenu. Cilj je jasan, spriječiti zloupotrebe javnih sredstava, povećati transparentnost i konkurenciju, te ojačati odgovornost i povjerenje u sistem javnih nabavki.
Sjeverna Makedonija je jedna od prvih zemalja Zapadnog Balkana koja je razvila i primijenila ovakav automatizovani sistem crvenih zastavica u javnim nabavkama. Sistem je razvijen uz podršku civilnog sektora i međunarodnih aktera, poput SIGMA inicijative, Open Contracting Partnershipa-a i Evropske banke za obnovu i razvoj (EBRD). Zasniva se na analizi otvorenih podataka sa nacionalne platforme za e-nabavke, što omogućava ranije otkrivanje nepravilnosti i veću kontrolu nad trošenjem javnih sredstava.
EU je zvanično, u pisanoj formi pregovaračke pozicije, pozvala Crnu Goru da obezbijedi pravovremeno usvajanje planiranih aktivnosti, kao i njihovu efikasnu i dosljednu primjenu, te će pomno pratiti sprovođenje preuzetih obaveza.
“Sporazum Crne Gore sa UAE isključuje primjenu zakonskog okvira iz oblasti javnih nabavki, čime se izbjegava zakonom propisana obaveza raspisivanja tendera za poslove vrijedne više milijardi eura. Time se derogira princip jednakog pristupa tržištu, što otvara ozbiljan prostor za zloupotrebe i netransparentno upravljanje javnim sredstvima’’, kaže za CIN-CG ekonomski analitičar Miloš Vuković.
On daje poređenje - za nabavke roba i usluga u vrijednosti od 8.000 do 25.000 eura, odnosno radova od 40.000 eura, zakon propisuje javnu objavu poziva kroz elektronski sistem nabavki i rok za dostavljanje ponuda od najmanje tri dana.
“U slučaju projekta vrijednog više milijardi eura, predviđa se potpuno isključenje iz ovog sistema, što je s aspekta dobrog upravljanja i evropskih standarda neprihvatljivo’’, naglašava Vuković.
KOLONIJALNA DOKTRINA
Profesor Pejović navodi da je prvi međudržavni sporazum koji se odnosio na investicije potpisan između Pakistana i Zapadne Njemačke 1959. godine. Nakon njega je uslijedilo donošenje konvencije iz 1964. o arbitraži za međunarodna ulaganja.
Do 90-ih godina prošlog vijeka broj sporazuma na svjetskom nivou je bio ispod 500. Sve se mijenja padom Berlinskog zida.
“Do tada su zemlje socijalizma bile restriktivne, gledale su na strana ulaganja kao na nužno zlo. To je bilo i kod nas i u istočnom bloku, da stranci ne mogu imati preko 49 odsto, potrfolio je morao biti u državnom vlasništvu. Nakon pada Berlinskog zida, vidjelo se da je kapitalizam dominantan i te kočnice su pale i buknuo je neoliberalni kapitalizam’’, objašnjava Pejović.
Svjetska banka i MMF promovisali su ideju da su bilataralni sporazumi karta za zemlju blagostanja.
“Samo potpišite bilateralne sporazume i to će privući strane investitore. Postoje dvije teorije o stranim ulaganjima. Prva je ta pozitivna iza koje stoje Svjetska banka, MMF i Bijela kuća, to je bio takozvani Vašingtonski koncezus. Svjetska banka još uvijek promoviše da su strana ulaganja pozitivna, da će zemlje imati uspjeh i doživjeti procvat. A na drugoj strani imamo teoriju da sa stranim ulaganjima dolazi politička nesigurnost, da razvijeni investiraju zastarjele tehnologije siromašnijim zemljama, da ne vode računa o ekologiji i o ljudskim pravima. Postoji i srednja teorija, nju promovišu Ujedinjene nacije, u kojoj se traži neki balans između ove dvije krajnosti’’, kaže Pejović.
Objašnjava da su pod uticajem tih opijajućih priča o blagostanju, mnoge zemlje potpisale bilateralne sporazume sa razvijenim državama. Ti sporazumi su išli vrlo često u korist investitora. Ono što mnoge zemlje nijesu odmah shvatile jeste rizik koji nose sporazumi.
“Nekad se potpisivanjem sporazuma država odriče svog suvereniteta. To znači da može biti tužena, ne samo od države, nego i od investitora. To je ta ambrela klauzula, iako je to sporazum između dvije države, ako država pristane da se svojevoljno odriče suvereniteta to znači da investitori mogu da te tuže’’, navodi Pejović.
Negdje oko 2008. bilo je skoro tri hiljade bilateralnih ugovora u svijetu, a krenulo se sa 400 početkom 90-ih. Onda je taj trend počeo da pada, dosta je zemalja odustalo od takve regulative.
“Ono što se desilo počev od 2005. da su zemlje kao što je SAD promijenile sadržaj tih sporazuma jer su osjetile da sa ulaskom investitora iz Kine, Indije i oni sami mogu biti tužene” kaže Pejović.
Tako su Amerikanci, navodi Pejović, počeli sa unošenjem klauzule “regulatori pauer” koja daje pravo državi da donosi propise u određenim oblastima i da može da se zaštiti i da sporazumi ne nose posljedice.
“Ova se klauzula obično odnosi na zaštitu životne sredine, zdravlja, bezbjednosti i navedeni se taksativno u sporazumima sa stranim državama. Suština je da ako se donese neki propis pa to bude na štetu stranih investitoru, država nema odgovornosti. To su Amerikanci prije 20 godina počeli da uvode”, objašnjava Pejović i dodaje da i EU ima mehanizme zaštite i plan da se uvede poseban sud za strana ulaganja.
Iskustva drugih kod nas ne važe.
Bonus video:
