Načelni stav Vrhovnog suda Crne Gore da se odluke Skupštine Crne Gore o izboru ili razrješenju javnih funkcionera (npr. članova nezavisnih regulatornih tijela) više ne mogu pobijati pred redovnim sudovima, osim kada je to izričito propisano zakonom, neopravdano je i neodgovorno ograničio pravo na pristup sudu nosiocima javnih funkcija i kandidatima za te funkcije, tako što je njihovu pravnu zaštitu sveo samo na Ustavni sud. Ako se ispostavi da Ustavni sud nije nadležan za njihove sporove sa Skupštinom, što je moguće, primjena načelnog stava će im uskratiti pravnu zaštitu, prekršiti ljudsko pravo na pristup sudu i na pravni lijek, odnosno spriječiti da bilo koji sud ikad ispita zakonitost poslaničkih odluka.
Iako je gospođa Medenica izjavila kako “ne znači da je sa ovim stavom onemogućena sudska zaštita strankama, jer za sve što je iz izborne i ustavne nadležnosti, nadležan je Ustavni sud”, ovdje se ne može pouzdano računati na nadležnost Ustavnog suda iz tri razloga.
Prvo, taj sud se još nije izjasnio da li njegova nadležnost za ”izborne sporove” (čl. 149, st. 1, tač. 7 Ustava) obuhvata i sporove o izboru, imenovanju i razrješenju javnih funkcionera od strane Skupštine. Predsjednik Ustavnog suda, Dragoljub Drašković, na primjer, smatra da ne obuhvata, već da je Ustavni sud nadležan samo za sporove o izboru državnih organa koje biraju građani na neposrednim izborima, a ne i za izbore koje vrši Skupština. On je u radu ”Ustavno-sudska zaštita izbornog prava”, objavljenom u jesen 2016, u časopisu Matica crnogorska, napisao: ”Ustavom utvrđena nadležnost Ustavnog suda u rješavanju izbornih sporova više ne uključuje i odlučivanje o povredi prava tokom izbora organa koje bira Skupština Crne Gore…” (str. 176).
Drugo, Ustavni sud je već odbacio ustavnu žalbu Gorana Đurovića (koga je Skupština nezakonito razriješila članstva u Savjetu RTCG) zaključivši da su u toj stvari nadležni redovni sudovi i da treba sačekati da oni završe postupak (U-III br. 225/18, 27.3.2018). Treće, nezakoniti izbor, imenovanje ili razrješenje funkcionera od strane Skupštine, samo po sebi, ne znači i kršenje ljudskog prava garantovanog Ustavom, koje omogućava podnošenje ustavne žalbe. Prema tome, ako Ustavni sud stane na stanovište svog predsjednika o tome da izbori od strane Skupštine ne spadaju u ”izborne sporove”, taj sud bi za ustavne žalbe povodom tih izbora ostao nadležan samo ako bi u konkretnom slučaju bilo dokazivo da se tu radilo o diskriminaciji ili kršenju slobode izražavanja, na primjer, a ne u svakom slučaju. A takav ishod bi, po pravilu, značio uskraćivanje pravne zaštite javnim funkcionerima ili njihovim protivkandidatima, s jedne strane, i omogućavanje da se ne utvrdi da su poslanici postupali nezakonito, sa druge.
Ako redovni sudovi (osnovni i Viši sud u Podgorici) prihvate stav Vrhovnog suda, proglasiće se nenadležnim za tužbe za poništavanje odluka Skupštine. Razriješenim javnim funkcionerima, koji su već uložili mnogo vremena u sudske sporove protiv Skupštine (Nikola Vukčević, Goran Đurović, Vanja Ćalović i Irena Radović), preostalo bi da se žale Ustavnom sudu, koji nema praksu odlučivanja u ovim sporovima, a više nema ni zakonski rok za odlučivanje.
Prema tome, načelni stav Vrhovnog suda je javnim funkcionerima ograničio sudsku zaštitu, time što je sveo na Ustavni sud, ali je istovremeno i ugrozio, jer ni Ustavni sud za tu zaštitu ne mora biti nadležan. Uskraćivanje pristupa sudu za javne funkcionere u Crnoj Gori bilo bi protivno Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima, čl. 6(1), sudeći po ključnim predmetima toga suda Eskelinen protiv Finske i Baka protiv Mađarske. Prema testu Eskelinen, država može da im uskrati sudsku zaštitu samo ako su kumulativno ispunjena dva uslova: a) ako je to izričito propisano zakonom i b) ako je objektivno opravdano u javnom interesu. U Crnoj Gori zakonom nije propisano da osnovni sudovi nisu nadležni za takve tužbe, niti je Vrhovni sud u svom stavu ukazao na opravdani javni interes koji bi nalagao da javni funkcioneri ostanu bez sudske zaštite.
Postoje i drugi razlozi za sumnju u opravdanost načelnog stava, koji potpiruju sumnje da se tu zapravo radi o usluzi vlastima, kojom se sudovi sprječavaju da ispituju zakonitost odluka o eliminisanju neistomišljenika iz državnih organa i Savjeta javnog servisa RTCG. Naime, Vrhovni sud zauzima načelne pravne stavove onda kada u sudskoj praksi nastanu sporna pravna pitanja, da bi obezbijedio pravnu sigurnost kroz jedinstvenu primjenu zakona (čl. 26 Zakona o sudovima). U konkretnoj situaciji nije bilo spora u sudskoj praksi, (tj. različitog odlučivanja sudova koje bi opravdalo donošenje načelnog stava), sve dok Viši sud u Podgorici nije trebalo da odluči o žalbi bivše viceguvernerke Centralne banke Irene Radović u sporu pokrenutom zbog njene smjene u Skupštini. Naprotiv, postojale su već dvije odluke Vrhovnog suda o tome da redovni sudovi jesu nadležni da kontrolišu odluke Skupštine Crne Gore i odluke skupština opština (Rev. br. 897/17, po tužbi Slavice Striković zbog izbora protivkandidata u Savjet Agencije za elektronske medije, i R. br. 1688/16, poništaj odluke Skupštine Opštine Rožaje), osnovni sudovi su u četiri postupka pokrenuta zbog razrješenja pomenutih javnih funkcionera prihvatili da sude o odlukama Skupštine, i Ustavni sud je potvrdio nadležnost redovnih sudova u odluci po ustavnoj žalbi o razrješenju Đurovića.
Što se tiče toga da Vrhovni sud nije mogao da pronađe neku drugu državu u kojoj ”akt vlasti ili akt vlada ispituju redovni sudovi”, prema riječima gospođe Medenice, ”jer te odluke nemaju obrazloženja, a sudovi se moraju, ispitujući osnovanost neke odluke, baviti obrazloženjima”, ukazujemo da su u Srbiji i Hrvatskoj redovni sudovi (upravni) nadležni da razmatraju zakonitost odluka parlamenta o izboru i razrješenju javnih funkcionera, npr. sudija Ustavnog suda (Ustavni sud RH U-III 443/2009) ili članova Saveta Komisije za zaštitu konkurencije (Vrhovni Kasacioni sud RS Uzp 121/11). Dalje države nismo istraživali.
Nepotpunost načelnog stava i nedostaci obrazloženja su takođe razlozi za sumnju. Stav ne rješava temeljno situaciju koja je predstavljena kao sporna, jer se odnosi samo na odluke Skupštine Crne Gore, a ne i na odluke skupština opština, iako je Zakon o upravnom sporu vođenje upravnog spora isključio i za te odluke. Tumačenje da je ukidanje nadležnosti osnovnih sudova opravdano samo zato što je zakon isključio nadležnost Upravnog suda nije uvjerljivo, posebno jer nije pomenuto svačije pravo na pravni lijek (Ustav, čl. 20) i nije obrazloženo na osnovu čega se Vrhovni sud uvjerio da načelnim stavom to pravo neće uskratiti. Posebno je sumnjivo to što se prije zauzimanja stava nije održalo savjetovanje sa sudijama Ustavnog suda na kome bi se razmotrile posljedice zauzimanja takvog stava na pravo svih građana na pravnu zaštitu.
Konačno, apsurdno je to što se zabranjuje ispitivanje zakonitosti odluka Skupštine da bi se one poništile, a to dozvoljava samo da bi se nadoknadila šteta koja je takvim odlukama nanijeta. Vrhovni sud, dakle, smatra da nezakonite odluke treba da nastave da proizvode dejstvo u pravnom sistemu, a Skupštinu štiti kao neko sveto tijelo, iako je, u demokratiji, ona samo jedna državna vlast koju građanin pred sudom može da ospori kao i svaku drugu. Skupštinskoj većini se tako dozvoljava da nezakonito postavlja na javne funkcije i sa njih razrješava, i da te grijehove onda otkupljuje parama iz državnog budžeta.
Kako načelni pravni stavovi nijesu izvor prava i nijesu obavezujući, nadamo se da će sudije osnovnih i viših sudova nastaviti da i javnim funkcionerima, kao i svima drugima, obezbjeđuju pravo na pravni lijek i pristup sudu u skladu s Ustavom, zakonom i međunarodnim standardima, dok se Ustavom ili zakonom nešto drugo ne propiše.
Bonus video:
