Šta sprečava proširenje EU na zapadni Balkan?

Uvijek na dnevnom redu EU, ali nikad glavna tačka

Pristup država Zapadnog Balkana je zakočen zbog problema u Uniji, kao i u samom regionu. Da bi se prekinuo zastoj, potrebna je veća posvećenost obiju strana

18871 pregleda 5 komentar(a)
Lideri Njemačke, Italije i Francuske prilikom posjete Ukrajini, Foto: Rojters
Lideri Njemačke, Italije i Francuske prilikom posjete Ukrajini, Foto: Rojters

Rat u Ukrajini je naglasio i značaj i ograničenja EU. Putin je odlučio da izvrši invaziju na susjednu zemlju kao bi spriječio njeno integrisanje, polako ali sigurno, u institucije i tržište unije. U pitanju je moć privlačnosti EU o kojoj se uveliko raspravlja. Ukrajinske izbjeglice traže sigurnost u državama članicama zapadno od granica njihove zemlje. U odgovoru na invaziju, Kijev je podnio zvaničan zahtjev za članstvo i očekuje odgovor od Evropskog savjeta na samitu 23-24. juna o tome da li će Ukrajina dobiti status kandidata. EU dodatno jača geopolitičke mišiće: snabdijeva oružjem Ukrajinu i uvodi sankcije Rusiji zbog agresije.

Podrška članstvu Ukrajine u EU: Lisabon
Podrška članstvu Ukrajine u EU: Lisabonfoto: Beta/AP

U isto vrijeme, EU podbacuje na drugim frontovima. Ima problema sa ubjeđivanjem država koje teže članstvu u EU da se pridržavaju njenih sankcija. Srbija je primjer toga. Iako je Beograd podržao rezolucije Savjeta bezbjednosti UN koje osuđuju Putinovu invaziju i čak uveo nekoliko simboličnih mjera protiv ruskog saveznika Bjelorusije i porodice bivšeg ukrajinskog predsjednika Viktora Janukoviča, odbio je da obustavi letove nacionalnog avioprevoznika Er Srbija do Moskve i iz tog grada. Kao i 2014, vlada Srbije takođe odbija da primijeni trgovinske i finansijske sankcije. Ne očekuje se ni ukidanje uvoza ruskog prirodnog gasa, što je cilj koji je zacrtala Evropska komisija, jer je Beograd nedavno osigurao novi sporazum o isporukama sa Moskvom. Ista je situacija u Bosni i Hercegovini, gdje je lider Srba Milorad Dodik, trenutno član tročlanog predsjedništva države, praktično stavio veto na bilo kakve kaznene mjere protiv Rusije. Dok Brisel pokazuje zube Kremlju, proširenje EU je bez uspjeha kada je u pitanju motivisanje Zapadnog Balkana da slijedi vođstvo Brisela.

Međutim, ima još loših vijesti. Proširenje bi trebalo da učvrsti demokratiju i pomogne učvršćivanju vladavine prava u EU. Nove države članice bi primijenile reforme i unija bi ih nagradila. Međutim, oskudni su dokazi da se to dešava ili da je ikad bio slučaj, čak i na vrhuncu uticaja EU 2000-ih. Mađarska i Poljska, koje su se pridružile 2004, tipični su primjeri demokratskog nazadovanja: progresivno urušavanje vladavine prava, podrivanje slobode medija i maltretiranje civilnog društva. Na zapadnom Balkanu, prikladnije je govoriti o demokratskoj stagnaciji. Iako se situacija razlikuje od zemlje do zemlje, međunarodna nadzorna tijela koja prate učinak ne polju demokratije, generalno ne bilježe velika poboljšanja ili dramtatične padove. Izuzetak je, naravno, Srbija, koja je u izvještaju Fridom hausa nazadovala od "slobodne" do "djelimično slobodne" 2019. Ne čini se da su pregovori o pristupanju EU, koji traju od 2014, uticali na domaću putanju te zemlje. Na izborima 3. aprila 2022, predsjednik Aleksandar Vučić je osvojio novi petogodišnji predsjednički mandat, iako je opozicija ostvarila uspjeh u parlamentu i u prijestonici Beograd. Ipak, Vučićeva dominacija nad političkim sistemom je i dalje skoro potpuna.

Nedovoljna posvećenost

Najočiglednije objašnjenje za zastoj je nedostatak posvećenost EU Zapadnom Balkanu. Taj region ima čvrstu poziciju u dnevnom redu unije, ali nikad nije bio glavna tačka. Između krize eurozone početkom i sredinom 2010-ih, krize u Ukrajini 2014-2015, izbjegličkog talasa 2015-2016, pandemije koronavirusa i sada ruske agresije na Ukrajinu, uvijek postoji drugi prirotet koji takozvano unutrašnje dvorište EU spušta na spisku zadataka unije.

Šefica EK i komesar za proširenje Oliver Varhelji
Šefica EK i komesar za proširenje Oliver Varhelji foto: Beta/AP

Po pravilu, unutrašnja konsolidacija EU nadmašuje njene spoljnopolitičke ambicije, ukoliko ne postoji direktna veza između to dvoje. Može se reći da na zapadnom Balkanu ne postoji takva veza: taj region ne proizvodi dovoljnu količinu nestabilnosti da bi poremetio ili prijetio EU. Izgleda da je status kvo, iako nesavršen, podnošljiv za 27-člani blok. Rat u Ukrajini bi mogao to promijeniti kako se širi strah od prelivanja na jugoistočnu Evropu, ali je prerano reći da li će EU širom otvoriti vrata, čak i za lidere zapadnog Balkana kao što je Crna Gora.

Susjedski sporovi

Osim toga, postoje bilateralni sporovi u koje su uključene države članice i kandidati, sporovi koji još više mute vodu. Spor između Bugarske i Sjeverne Makedonije o istoriji i nacionalnom identitetu je najnoviji primjer, ali ih je bilo još u prošlosti (na primjer između Slovenije i Hrvatske i između Grčke i Sjeverne Makedonije). Nema sumnje da će takvi sporovi i u budućnosti uzurpirati politiku proširenja. EU nema nijedan formalni mehanizam da ih rješava a takođe je malo vjerovatno da će kreatori politike uslišiti pozive na institucionalne reforme poput uvođenja glasanja kvalifikovanom većinom. Za države zapadnog Balkana je najbolje da se uključe u neformalno posredovanje, pri čemu bi velike države članice poput Njemačke preuzele vođstvo. Ali čak i tada, šanse za uspjeh su relativno ograničene ukoliko strane u sporu nisu istinski zainteresovane za postizanje kompromisa. Uz to, države članice mogu igrati negativnu ulogu na načine osim da koriste veto. Sjetimo se zadiranja Mađarske u medije i ekonomije zapadnog Balkana, kao i drugih bliskih veza koje premijer Viktor Orban gaji sa političkim elitama regiona.

Viktor Orban
Viktor Orbanfoto: REUTERS

Višeslojna Evropa

Devetog maja, koji je u EU poznat kao Dan Evrope, francuski predsjednik Emanuel Makron je održao govor u kojem je ponovio predloge s početka 1990-ih o evropskoj političkoj zajednici - tj. o Evropi koncentričnih krugova gdje bi šest država zapadnog Balkana bilo gurnuto u spoljni krug sa Gruzijom, Moldavijom, Ukrajinom i moguće Ujedinjenim Kraljevstvom. Iako bi Balkan eventualno mogao da se pridruži EU, on bi kratkoročno ili srednjoročno ostao izvan nje. Pozitivno je to što bi region mogao da ima pravo na neke od prednosti integracije u jedinstveno tržište i pristupa budžetu EU. Negativno je to što ne bi uživao privilegije članstva, uključujući pristup moći odlučivanja. Naravno, Makronova vizija nije univerzalno prihvaćena u EU. Međutim, ona je simptomatična za dan i doba u kojem živimo.

U Evropi koncentričnih krugova, države zapadnog Balkana su suočene sa rizikom da zauvijek ostanu zaglavljene u čekaonici. Mogle bi da kruže oko centra gravitacije EU, ali da ne prelaze granicu od nečlanstva do članstva. Kao rezultat toga, smanjio bi se podsticaj za usklađivanje sa evropskim uslovima - bilo u oblasti demokratije, ekonomskog upravljanja ili spoljne politike.

Izgleda da je status kvo, iako nesavršen, podnošljiv za 27-člani blok. Rat u Ukrajini bi mogao to promijeniti kako se širi strah od prelivanja na jugoistočnu Evropu, ali je prerano reći da li će EU širom otvoriti vrata, čak i za lidere zapadnog Balkana kao što je Crna Gora

I dugoročni izgledi za proširenje su takođe neizvjesni. Rat u Ukrajini bi se mogao okončati zastojem. EU ima odgovornost da na sve moguće načine podržava legitimnu ukrajinsku vladu i teritoriju koju ona kontroliše. Ukrajina bi tada praktično postala još dublje integrisana u evrosferu. Takav scenario za Ukrajinu, koji uključuje produbljivanje institucionalnih i pravnih veza, ali ne i punopravno članstvo, mogao bi se primijeniti na druge države, uključujući Britaniju nakon breksita, Tursku nakon Erdogana i zapadni Balkan.

Nema motivacije za skupe reforme

U balkanskim hodnicima moći, svi na riječima podržavaju proširenje, ali malo ko istinski vjeruje. Pridruživanje EU u tim zemljama jeste i uvijek je bio proces koji pokreće elita. Politički lideri kroje politike i zagovaraju reforme u skladu sa zahtjevima EU u nadi da će ih Brisel, a vremenom i njihovi birači, nagraditi. Međutim, od kako je EU 2009-2010. ukinula vizni režim za građane zapadnog Balkana (osim za Kosovo) za putovanja u EU, ona je iscrpila konkretne inicijative koje može ponuditi ovim zemljama.

Kako bi opstali na vlasti ili bili konkurentni na unutrašnjoj sceni, balkanski lideri su primorani da grade, održavaju i podržavaju svoju i klijentelu svoje partije kroz zapošljavanje u javnom sektoru, subvencije i druge materijalne benefite

Dodatna finansijska pomoć koju neko može dobiti kao uzoran đak nije dovoljan razlog da se vlada upusti u skupe reforme, poput onih koje bi osigurale da je pravosuđe oslobođeno političkog uplitanja ili da mediji mogu istraživati nečije poslovne partnere. Krajnja nagrada, članstvo u EU, nije na dohvat ruke čak i ako bi takve reforme krenule. Kao rezultat toga, balkanski političari, nezavisno od zemlje ili političkih boja, su igrači statusa kvo. Oni će učiniti samo minimum da bi uklonili jednu ili dvije prepreke na putu ka EU ali će se pritom itekako pobrinuti da ne ugroze poziciju na domaćoj sceni.

Socijalizacija je takođe bitna. Ovaj region je uključen u evropske integracije od ranih 2000-ih. Bilo je brojnih inicijativa, formata i institucionalnih inovacija, počev od Pakta stabilnosti za jugoistočnu Evropu do nove francuske metodologije pristupnih pregovora koja je usvojena 2020, i od Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju do Berlinskog procesa do godišnjih samita EU-Zapadni Balkan. Elite zapadnog Balkana su naučile da govore jezikom EU, ali to ne znači da će dati rezultate.

Zarobljena država i de-demokratizacija

Politika EU je podrivena zarobljavanjem države. Jasno je da su korupcija i potčinjavanje javnih institucija ličnim ili grupnim interesima prilično uobičajen fenomen širom postkomunističkog svijeta, a to nije strano ni u članicama EU. Iskreno, korupcija i zarobljavanje države nijesu a priori nekompatibilne sa EU.

Međutim, na zapadnom Balkanu postoje faktori koji ih pogoršavaju. Jedan od njih je svakako etnopolitika. U multietničkim društvima, poput BiH ili Sjeverne Makedonije, dogovori o podjeli vlasti ublažavaju konflikte ali istovremeno omogućavaju zloupotrebu rijetkih resursa i narušavanje javnih politika. Kako bi opstali na vlasti ili bili konkurentni na unutrašnjoj sceni, lideri moraju da grade, održavaju i podržavaju svoju i klijentelu svoje partije kroz zapošljavanje u javnom sektoru, subvencije i druge materijalne benefite. Ukorijenjena korupcija podriva transformativni uticaj EU, nudi prilike drugim međunarodnim akterima (poput Kine, Rusije i Turske) za saradnju sa lokalnim igračima i podriva povjerenje u demokratiju. Takvo okruženje je plodno tlo za populističke lidere i/ili etnokrate poput albanskog predsjednika Edija Rame, Dragana Čovića, lidera najveće hrvatske partije u BiH, i Alija Ahmetija, koji predvodi Demokratsku uniju za integracije, stranku koju u Sjevernoj Makedoniji podržavaju Albanci, a koja je od 2002. skoro bez prekida dio vladajućih koalicija u Skoplju - kao i Dodika i Vučića.

Premijer Sjeverne Makedonije Dimitar Kovačevski sa njemačkim kancelarom Olafom Šolcom
Premijer Sjeverne Makedonije Dimitar Kovačevski sa njemačkim kancelarom Olafom Šolcomfoto: Beta/AP

BiH, koja pati od hronične ustavne krize, treba da posluži kao upozorenje. U toj zemlji, Dodik je oteo moć od centralne države kako bi jačao Republiku Srpsku, većinski srpski entitet unutar Bosne. Sa druge strane, Čović se zalaže za opsežnu izbornu reformu, navodno da bi čuvao hrvatske interese. U oba slučaja, nacionalizam služi političarima da učvrste vlast i daje im čak veću slobodu za upravljanje resursima. U međuvremenu, reformski lideri, poput bivšeg premijera Sjeverne Makedonije Zorana Zaeva, moraju da se prilagode političkim realnostima i u svoje vlade smjeste uhljebe.

Vladajuće koalicije posvećene promjenama, poput vlada u Crnoj Gori od izbora u avgustu 2020, mogu biti nestabilne i sklone unutrašnjim sukobima.

Nezadovoljna javnost

Istraživanja pokazuju da podrška javnosti članstvu u EU značajno varira širom regiona, pri čemu je u Albaniji i na Kosovu obično visoka a u Srbiji niska. Istraživanje Ipsosa u Srbiji objavljeno u aprilu 2022. pokazalo je da se 44 odsto ispitanika protivi ulasku Srbije u EU, a samo 35 procenata je za - što je prvi put da su prevagnuli negativni stavovi.

Međutim, u drugim djelovima Balkana, podrška ulasku u EU je čvrsta. Problem je u tome što većine koje podržavaju EU nemaju dovoljan izborni zamah da dovedu na vlast reformističke lidere - ili makar da primoraju aktuelnu vlast da implementira zakone i politike koje će smanjiti jaz između njih i Unije.

Vučić sa Ursulom fon der Lajen
Vučić sa Ursulom fon der Lajenfoto: Beta/AP

Štaviše, eurofili se osjećaju iznevjerenim od strane lidera i institucija EU. Oni zamjeraju to što se ugledni zvaničnici poput predsjednice Evropske komisije Ursule fon der Lajen nekritički odnose prema Vučiću i djeluje da mu daju zeleno svjetlo kada je u pitanju unutrašnja politika. Paradoksalno je to što euroskepticizam raste među grupama koje snažno podržavaju EU i žele da ona zauzme snažniju ulogu u sprovođenju vrijednosti i principa koje zagovara.

Istovremeno, zarobljenost države i manjak odgovornosti (zbog toga što su pravosuđe i mediji taoci ili su pod velikim uticajem aktuelnih vlasti) stvara kontrareakciju preko civilnog društva.

Ekološki protesti u Srbiji su samo najskoriji primjer u dugom nizu građanskih pokreta koji su dobili zamah tokom 2010-ih zahvaljujući napredovanju društvenih medija. Među drugim primjerima je takozvana "šarena revolucija" u Sjevernoj Makedoniji 2016, protesti povezani sa jedinstvenim matičnim brojem građana (JMBG) u BiH 2013. i skupovi protiv predsjednika Mila Đukanovića u Crnoj Gori 2015. U gotovo svim ovim događajima, EU je bila posmatrač. U pojedinim slučajevima, demonstranti su smatrali da je Unija - bilo to tačno ili ne - na strani vlada kojima se oni protive. Sve se svodi na suštinsko pitanje da li je Evropa na strani statusa kvo na zapadnom Balkanu ili je ozbiljna u svojoj proklamovanoj misiji transformacije.

Izgledi za budućnost

Nije nerazumno očekivati da rat u Ukrajini dovede do EU zamaha na zapadnom Balkanu. Suočena sa ruskim izazovom, Unija će preduzeti korake da konsoliduje svoju poziciju i spriječi poremećaje. Snage Evropske unije (EUFOR), mirovna misija u Bosni, su pojačane, kao i Evropska misija vladavine prava na Kosovu (EULEX). Dalje, Srbija je prinuđena da se uskladi sa sankcijama EU Rusiji nakon invazije na Ukrajinu. Početak pristupnih pregovora sa Sjevernom Makedonijom i Albanijom biće još jedan logičan korak, međutim aktuelna vlast u Bugarskoj, članici EU, morala bi da povuče veto na početak tih pregovora. (Možda bi Bugarska mogla biti motivisana u interesu stabilnosti Jugoistočne Evrope ili kroz EU inicijative ekonomske kompenzacije Bugarskoj, obavezivanje da će Bugarska uću u eurozonu, ili čak ustavne amandmane u Sjevernoj Makedoniji kako je to tražila Sofija). Međutim, otvaranje pregovora o članstvu u EU je u velikoj mjeri simboličan korak. To se ne bi automatski odrazilo na poboljšanje situacije na terenu u oblastima poput ekonomije, vladavine prava ili dobre uprave.

Paradoksalno je to što na Balkanu euroskepticizam raste među grupama koje snažno podržavaju EU i žele da ona zauzme snažniju ulogu u sprovođenju vrijednosti i principa koje zagovara

EU se suočava sa teškim pitanjima u regionu, i nema brzih rješenja. Najbolje je da igra na kartu stvaranja zajedničkog cilja sa demokratskim pokretima na Balkanu.

Ipak, ti savezi se neće brzo ostvariti, a čak i ako bude tako, može se ispostaviti da neće potrajati suočeni sa ogromnim preprekama kojima treba da se pozabavi politika EU.

Mnogo toga zavisi od evolucije same EU. Nastavak demokratskog nazadovanja bi zacementirao poziciju zapadnog Balkana izvan Unije. Bosna i Kosovo, i dalje potencijalni kandidati, najviše bi trpili. Uskraćeno za bezvizni režim i isključeno iz članstva u međunarodnim tijelima poput Savjeta Evrope, Kosovo je izloženo riziku od nestabilnosti. Međutim i Srbija će ostati u limbu i neće biti u poziciji da dobije članstvo u EU dok ne bude postignut dogovor u sporu sa Kosovom.

Za razliku od toga, kada bi geopolitički promišljena EU u narednih deset godina primila u svoje redove jednu od nekoliko država na zapadnom Balkanu, to bi moglo donijeti dugoočekivanu promjenu u regionu. Jasno je da demokratija, prosperitet i vladavina prava neće automatski poteći iz članstva, a puno toga će zavisiti od uslova i dinamike na unutrašnjoj sceni. Međutim, integrisanost u EU je neophodni uslov za napredovanje onoga što i sama Unija smatra svojom suštinskom misijom: širenje svojih vrijednosti i principa na zemlje i društva na svojem obodu u interesu političke stabilnosti i ekonomskog rasta.

Dimitar Bečev je ekspert za centralnu, istočnu i jugoistočnu Evropu

carnegieeurope.eu

Priredile: A. Šofranac, N. Bogetić