Samo devet od 25 opština osnovalo je lokalna preduzeća za planiranje prostora, od čega su samo dva operativna, iako je zakonski rok za njihovo osnivanje istekao u maju 2025. godine; mnoge opštine tek rade na osnivačkim aktima preduzeća, neke razmatraju udruživanje, a dio njih nema rješenje. Brza reforma sistema suočila je lokalne samouprave sa nedostatkom stručnog kadra.
Već u prvoj godini primjene Zakona o uređenju prostora, koji je usvojen u februaru 2025. godine, na vidjelo su izašli brojni izazovi da se stvaranje početnih osnova za decentralizaciju prostornog planiranja sprovede u praksi, pokazalo je istraživanje Instituta alternativa (IA).
Novi Zakon ponovo uvodi lokalne planske dokumente, čime se dio nadležnosti u prostornom planiranju formalno vraća opštinama. Zakonom je predviđeno da državne planske dokumente izrađuje privredno društvo koje osniva Vlada, odnosno Agencija za planiranje prostora Crne Gore, dok lokalne planske dokumente izrađuje privredno društvo koje osniva skupština jedinice lokalne samouprave, s tim da izradu lokalnih planskih dokumenata može obavljati i privredno društvo koje osnivaju dvije ili više jedinica lokalne samouprave.
Lokalne samouprave su bile dužne da u roku od 60 dana (do početka maja 2025. godine) osnuju privredna društva za planiranje prostora. Međutim, tu obavezu je do sada formalno ispunio Glavni grad, Prijestonica i još sedam opština. Isto toliko opština još nema ni osnivačke akte preduzeća, dok će neke lokalne samouprave povjeriti poslove planiranja preduzećima formiranim u većim opštinama.
“Naime, procijenjeno je da izrada planskih dokumenata kojim se uređuje prostor kao najvažniji i najznačajniji resurs, treba da bude u isključivoj nadležnosti države, odnosno lokalne samouprave. Zakonom je jasno definisana nadležnost privrednog društva koje izrađuje planska dokumenta, s tim što je u nadležnosti državne Agencije i revizija lokalnih planskih dokumenata”, kazali su Institutu alternativa iz Ministarstva prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine.
Agencija za planiranje prostora Crne Gore, prema zakonu, treba da ima odgovornog planera i najmanje osam planera. Lokalna preduzeća treba da imaju odgovornog planera i najmanje četiri planera. Prema Zakonu, odgovorni planer može biti prostorni planer ili arhitekta sa najmanje VII-1 nivoom kvalifikacije obrazovanja i najmanje 10 godina radnog iskustva na poslovima prostornog, odnosno urbanističkog planiranja, ili izuzetno lice sa VIII nivoom kvalifikacije obrazovanja i najmanje sedam godina radnog iskustva na tim poslovima. Planeri moraju imati najmanje VII-1 nivo kvalifikacije obrazovanja i najmanje pet godina radnog iskustva na poslovima prostornog, odnosno urbanističkog planiranja.
Upravo taj uslov razlog je zbog kojeg lokalne samouprave kasne u osnivanju lokalnih privrednih društava, kazali su iz većine opština za IA.
Odluke o osnivanju lokalnih privrednih društava za sada su donijete samo u devet lokalnih samouprava - Podgorica, Nikšić, Bar, Bijelo Polje, Budva, Ulcinj, Cetinje i Kolašin. Međutim, od osnovanih preduzeća operativna su samo preduzeća u Herceg Novom i Nikšiću.
Mnoge opštine, naročito sjeverne, manje, ili tek rade na osnivačkim dokumentima ili traže model zajedničkog osnivanja preduzeća sa susjednim opštinama. U nekim lokalnim samoupravama, pak, tvrde da za sada nemaju rješenje.
Iako decentralizacija prostornog planiranja u crnogorskim opštinama prepoznaju kao ključan korak ka jačanju lokalne autonomije, proces osnivanja novih preduzeća za njeno sprovođenje suočava se sa ozbiljnim izazovima. Glavni problem leži u izraženom nedostatku neophodnog stručnog kadra, naročito licenciranih planera i arhitekata koji ispunjavaju stroge zakonske uslove u pogledu kvalifikacija i radnog iskustva. U mnogim opštinama ocjenjuju da je reforma krenula prebrzo, bez prethodnog obezbjeđivanja adekvatne metodološke podrške, tehničke opremljenosti i stabilnih finansijskih instrumenata, što ih je zateklo nepripremljene.
Podgorica - Agencija u fazi organizacionog uobličavanja
Skupština Glavnog grada u septembru prošle godine osnovala je Agenciju za izradu lokalnih planskih dokumenata, u novembru je imenovan Odbor direktora, a na samom kraju godine donesen je i Statut.
Podgorica se odlučila za model samostalne Agencije za urbanističko planiranje, smatrajući ga najprikladnijim za svoje specifične potrebe kao velika i dinamična urbana sredina, zbog složenosti planerskih zadataka i investicionih aktivnosti. Međutim, kako uvjeravaju, ostaje otvorena za saradnju sa svim opštinama.
“Najvažniji korak u narednom periodu biće formiranje stručnog tima planera i pratećih profila, jer kvalitet planiranja u Podgorici u najvećoj mjeri zavisi upravo od kadrovskog potencijala Agencije... Kadrovska struktura Agencije biće precizno definisana u sistematizaciji, koja se izrađuje nakon usvajanja Statuta. Tek tada će biti omogućeno da se raspišu konkursi za odgovornog planera i planerski tim”, poručuju iz Glavnog grada.
Prijestonica osnovala preduzeće, ali još nije operativno
Skupština Prijestonice donijela je Odluku o osnivanju DOO “Agencija za prostorno planiranje i projektovanje” u oktobru 2025. godine. Slijedi, kako objašnjavaju u toj lokalnoj samoupravi, registracija i pribavljanje potrebnih dozvola za rad, pa zatim i imenovanje organa upravljanja, donošenje Statuta, drugih pravnih akata i zapošljavanje.
“Novoosnovano društvo nije počelo sa radom, u fazi smo pripremnih aktivnosti za stavljanje u funkciju ovog preduzeća. Veliki izazov je manjak stručnog kadra, odnosno odgovornih planera, na nivou cijele države”, kažu u Prijestonici.
Već sada je, tvrde, jasno da će “u cilju animiranja tih lica da prihvate radni angažman u Prijestonici, biti potrebno obezbijediti dodatne stimulativne mjere”.
Nikšić - Agencija će obavljati poslove i za opštine Plužine i Žabljak
Opština Nikšić je, u skladu sa zakonom, restrukturirala postojeću Agenciju za planiranje i projektovanje u istoimeno privredno društvo, u skladu sa novim zakonom. Nedavno su usvojeni Statut, izabran je Upravni odbor i imenovan izvršni direktor. Pređašnja Agencija se, podsjećaju iz te lokalne samouprave, planiranjem bavila do promjene krovnog zakona 2017. godine. Od tada, zbog zakonskih ograničenja, bavila se projektima iz oblasti saobraćaja, hidrotehnike, rekonstrukcijom objekata.
Kako kaže izvršna direktorka Ana Vukotić, nova Agencija je aktivna i potpuno operativna, i planirano je da obavlja poslove prostornog planiranja i za opštine Plužine i Žabljak. Ta saradnja će, kako očekuje, brzo biti regulisana ugovorima.
“Društvo je ispunilo sve zakonske uslove za rad u pogledu kadrovskog kapaciteta. Postojeći tim je sastavljen od planera, arhitekata, građevinskih i mašinskih inženjera i pejzažnih arhitekata”, kazala je ona.
Prema mišljenju Vukotić, a uzimajući u obzir probleme sa kojima se suočavaju manje opštine, decentralizacija prostornog planiranja ocijenjena je kao neophodna, ali su rokovi za implementaciju Zakona bili prekratki i nedovoljno fleksibilni.
Iz službe predsjednika Opštine Žabljak Radoša Žugića očekuju da će ugovor sa nikšićkom Agencijom uskoro biti zaključen, a budžetom za 2026. godinu opredijelili su sredstva za njen rad.
“To je u ovom trenutku jedini model koji Opština Žabljak može sprovesti, s obzirom na to da se radi o zahtjevnom poslu i da čak i veće opštine imaju problema da formiraju ovakvu jednu agenciju”, kaže predsjednik Opštine Žabljak.
Za Herceg Novi, Kotor i Tivat jedinstveno preduzeće, Bar, Budva i Ulcinj samostalno
Od 2016. godine Herceg Novi je imao DOO “Agenciju za izgradnju i razvoj”, koja je bila posebna javna služba zadužena za sveobuhvatne poslove razvoja grada. Njene aktivnosti obuhvatale su građevinarstvo, finansijsko posredovanje, upravljanje nekretninama i zemljištem, izgradnju lokalnih puteva, te realizaciju investicija od javnog interesa. Skupština opštine je u julu prošle godine donijela Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o osnivanju tog društva, čime je osnivački akt usklađen sa novim Zakonom o uređenju prostora. Saradnja sa opštinama Kotor i Tivat uspostavljena je Memorandumom o saradnji na pripremi i izradi lokalnih planskih dokumenata, koji je potpisan 10. decembra.
Kada je riječ o kadrovskim rješenjima, tvrde da su ispunili “i više od zakonskog minimuma - Agencija ima četiri odgovorna planera i jednog planera, i da su u tom preduzeću trenutno 22 zaposlena izvršioca”.
“Tek će konkretna izrada pokazati da li su postojeći kapaciteti dovoljni da odgovore na dinamiku izrade predmetne planske dokumentacije sve tri primorske opštine, ili će biti neophodno angažovanje dopunskog stručnog kadra”, zaključuju iz Opštine Herceg Novi.
Iz Opštine Tivat saradnju objašnjavaju činjenicom da se tri opštine odlikuju istim specifičnim zalivskim prirodnim i geografskim okruženjem, posjeduju zajedničku i međusobno povezanu komunalnu infrastrukturu, a takođe se nalaze pod određenim stepenima zaštite UNESCO-a. Takođe i kadrovskim deficitom.
“Opština Tivat, a vjerujemo i druge lokalne uprave, suočavaju se sa velikim poteškoćama angažovanja stručnih i kvalifikovanih kadrova koji posjeduju odgovarajuće licence za rad. Opštine zaradama koje nude nisu konkurentne u odnosu na druga preduzeća i kompanije na tržištu. Ovo je slučaj sa pravnicima, inženjerima različitog profila, ekonomistima i slično”, kažu u toj lokalnoj samoupravi.
Skupština Opštine Budva je Odluku o osnivanju DOO “Agencija za planiranje, projektovanje i razvoj Opštine Budva” donijela početkom septembra prošle godine. To preduzeće je u fazi “obezbjeđivanja funkcionalnosti”, a nacrtom odluke o budžetu za 2026. godinu za njegov rad planirano je 100.000 eura.
Skupština Opštine Ulcinj je Agenciju za izgradnju i razvoj transformisala u preduzeće, koje će obavljati poslove predviđene novim zakonom. Kako kaže Škeljzen Sulejmani, sekretar za prostorno planiranje i održivi razvoj, formirani su organi upravljanja, ali predstoji izrada akta o sistematizaciji, pa zatim i raspisivanje javnih oglasa kako bi se obezbijedio kadar. On upozorava na kadrovske probleme većine opština, a Ulcinj, tvrdi, nije izuzetak.
Odluku o osnivanju DOO “Zavod za prostorno planiranje” Skupština opštine Bar donijela je početkom juna, međutim to privredno društvo još nije počelo sa radom jer nijesu formirani organi upravljanja društva niti su zaposlena stručna lica za obavljanje osnovne funkcije društva.
“Nijesu ni obezbijeđeni materijalno-tehnički uslovi za rad, iako osnivač radi na tome da riješi ta pitanja, dok i zapošljavanje stručnog kadra dijelom predstavlja problem”, kaže Ognjen Leković, v. d. sekretara Sekretarijata za urbanizam i prostorno planiranje.
Kolašin i Bijelo Polje osnovali agencije, Berane planira zajedničko preduzeće sa Mojkovcem i Andrijevicom
Kolašin je bio među prvim opštinama koje su osnovale lokalno preduzeće za planiranje i projektovanje prostora, izabrani su organi upravljanja, imenovan vršilac dužnosti izvršnog direktora, donesen je akt o sistematizaciji. Međutim, to preduzeće još nije operativno, a v. d. direktora Andrija Mirović kaže da su u procesu angažovanja odgovarajućeg kadra.
Skupština Opštine Bijelo Polje je u junu osnovala DOO “Agencija za prostorno planiranje”, a potom i imenovala Odbor direktora, dok je u oktobru donijela Statut tog društva. U narednom periodu očekuju imenovanje izvršnog direktora. U toj opštini odlučili su se za lokalno preduzeće, međutim, kako kaže glavni administrator Ernedin Ćeranić, ukoliko ne budu u mogućnosti da obezbijede potreban kadar, pregovaraće sa susjednim opštinama o saradnji.
“Smatramo da Crna Gora nije spremna za ovako brzu implementaciju zakona, u konkretnom slučaju zbog nedostatka kvalifikovanog kadra, te stoga smatramo da je potrebno ublažiti zakonske uslove u pogledu stručnih kvalifikacija i radnog iskustva”, ocjenjuje Ćeranić.
Opština Berane je započela aktivnosti u cilju uspostavljanja modela za izradu planskih dokumenata u skladu sa Zakonom, kaže je predsjednik Opštine Đole Lutovac. Rok od 60 dana za osnivanje privrednog društva, objašnjava, nijesu mogli ispoštovati, “s obzirom na finansijska ograničenja, nedostatak stručnog kadra na tržištu rada, kao i potrebu usaglašavanja modela, koji je dugoročno održiv za opštinu”.
“Opština Berane se opredijelila za model zajedničkog preduzeća, imajući u vidu ekonomsku racionalnost, obim posla i izazove sa kojima se suočavaju manje i srednje opštine. U toku su aktivnosti na uspostavljanju zajedničkog preduzeća sa opštinama Mojkovac i Andrijevica. Taj model je izabran kako bi se obezbijedili stabilniji kadrovski i finansijski kapaciteti, i kontinuitet u izradi planskih dokumenata”, kaže Lutovac.
Pljevlja, Rožaje, Plav, Šavnik, Petnjica, Gusinje, Danilovgrad, Tuzi i Zeta još nemaju ni osnivačke akte preduzeća
Čak devet crnogorskih opština još nijesu donijele ni odluke o osnivanju lokalnih privrednih društava za planiranje i projektovanje. Neke od njih razmatraju modele zajedničkih preduzeća, ali za sada nema konkretnih dogovora. U svima je osnovni razlog za kašnjenje nedostatak potrebnog kadra.
Iz Opštine Plav kažu da su u prethodnom periodu razmatrali i analizirali mogućnost osnivanja lokalnog privrednog društva, kako Zakon propisuje.
“Dominantni razlog zbog kojeg proces nije finalizovan je nedostatak stručnog, licenciranog planerskog kadra. Bez obezbijeđenih planera, osnivanje preduzeća bi bilo formalnog karaktera, bez realne mogućnosti da preuzme propisane poslove. Zbog toga pristupamo pažljivo, jer osnivanje bez operativnosti ne bi imalo rezultat”, kaže predsjednik Opštine Plav Nihad Canović.
U ovom trenutku, kaže on, “ni samostalni ni zajednički model nisu u potpunosti održivi za manje opštine, upravo zbog manjka kadra”. Iako je, konceptualno, kako kaže, povratak prostornog planiranja u nadležnost opština dobar, upitan je model implementacije. Prema Canovićevom mišljenju, reforma je krenula “prebrzo, bez prethodnog obezbjeđivanja stručnog kadra, standardizovane podrške i finansijskih instrumenata”.
Iz istih razloga još se nije krenulo u procedure za osnivanje preduzeća ni u opštini Šavnik. Prema riječima predsjednika Opštine Jugoslava Jakića, u toj lokalnoj samoupravi razmatraju “treći model”, jer nijesu sigurni da je za njih dobro ni udruživanje sa nekim drugim većim opštinama.
“Ukoliko se udružimo sa nekom većom opštinom, sasvim je izvjesno da ćemo biti prinuđeni da čekamo dok zajedničko preduzeće ne završi poslove te opštine. Potencijal za samostalno osnivanje preduzeća nemamo, pa smo u procesu traženja nekog ‘trećeg rješenja’”, kaže on.
Iz Opštine Gusinje objašnjavaju da oklijevaju sa formiranjem preduzeća, jer je izvjesno da kadar neće moći privući. Problem koji muči tu opštinu već duže vrijeme je čak i angažovanje građevinskog inspektora. Samo načelno su razmišljali o zajedničkom preduzeću sa Plavom ili Rožajama.
Kadrovima ne raspolažu ni u Rožajama, ali su pripremili nacrt Odluke o formiranju preduzeća. Zatražili su i mišljenje Zajednice Opština Crne Gore, a razmišljaju i o zajedničkom preduzeću sa susjednim opštinama.
Iste razloge navode i u Opštini Zeta.
“Nemamo kapacitete za osnivanje samostalnog preduzeća, ni kadrovske ni organizacione. Smatramo da ni model zajedničkog preduzeća nije optimalan za manje opštine, te da trenutni zakonski okvir nije održiv. Kao realnije i ekonomičnije rješenje predlažu formiranje regionalnih agencija koje bi objedinjavale kadrovske i tehničke kapacitete više opština, umjesto da svaka opština pojedinačno obezbjeđuje veliki broj planera i kompletnu organizacionu strukturu”, kazali su u Opštini.
U opštini Tuzi, pak, smatraju da je model zajedničkog preduzeća održiviji za manje opštine. Na takav model su, kažu, prinuđeni, jer nemaju kapaciteta za samostalno preduzeće.
“Proces decentralizacije prostornog planiranja ocjenjujemo kao važan korak ka većoj samostalnosti opština i efikasnijem upravljanju prostorom. Međutim, uspješna primjena zavisi od obezbjeđivanja adekvatnih kadrovskih i finansijskih uslova, što je ključan izazov u ovoj fazi. S obzirom na trenutnu situaciju, te uzimajući u obzir činjenicu da jedinice lokalne samouprave već kasne u formiranju privrednih društava za izradu planske dokumentacije, ukazuje da opštine nijesu bile spremne za ovako brzu implementaciju Zakona”, kažu u Sekretarijatu za urbanizam.
U Opštini Petnjica ocjenjuju kako bi formalno osnivanje preduzeća bez uslova za njegovo funkcionisanje bilo neodgovorno, pa zbog toga nijesu ni započeli proces osnivanja lokalnog privrednog društva za izradu planskih dokumenata.
“Svakako nećemo osnovati samostalno preduzeće, jer u ovom trenutku ne postoje kadrovski i finansijski uslovi da takav model bude održiv”, poručuju iz te Opštine.
ZOCG: Održivost opštinskih preduzeća za planiranje zavisi od fleksibilnosti i podrške
Model osnivanja privrednih društava za izradu planskih dokumenata predstavlja važan mehanizam jačanja kapaciteta lokalnih samouprava i unapređenja kvaliteta prostornog planiranja, ocjenjuju iz Zajednice Opština Crne Gore (ZOCG) i podsjećaju da je to jedna od preporuka Savjeta Evrope. Međutim, kako objašnjavaju, ta reforma “zahtijeva značajna institucionalna i organizaciona prilagođavanja”.
Dinamika primjene Zakona, objašnjavaju, ukazala je na potrebu postepenog jačanja kapaciteta lokalnih samouprava, naročito u dijelu kadra, metodološke podrške i tehničke opremljenosti, kako bi se u potpunosti ostvarili ciljevi decentralizacije.
Istraživanje je sprovedeno u okviru projekta “Zajedno, za bolje lokalne vlasti”, koji Institut alternativa sprovodi uz finansijsku podršku Evropske unije i kofinansiranje Ministarstva regionalno-investicionog razvoja i saradnje sa nevladinim organizacijama
Bonus video:
