Izglasavanje prostom, a ne kvalifikovanom većinom, Sporazuma Vlade Crne Gore sa Ujedinjenim Arapskim Emiratima (UAE) o saradnji u oblasti turizma i razvoju nekretnina (Sporazum), je protivno Ustavu, upozoravaju stručnjaci za Centar za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN-CG).
Ustavni sud nije protekle sedmice donio odluku o ustavnosti Sporazuma, jer predlog da se podvrgne ocjeni nije dobio potrebnu većinu. Predsjednica Ustavnog suda Snežana Armenko, sudija Faruk Resulbegović i sutkinja Momirka Tešić bili su za to da se pokrene postupak ocjene ustavnosti Zakona kojim je potvrđen Sporazum, dok su Desanka Lopičić, Nikola Mugoša i Jovan Jovanović bili protiv toga.
Izglasavanjem Zakona o usvajanju Sporazuma otvara se pitanje poštovanja Ustava Crne Gore i to članova: 91, stav 3 i člana 156, upozoravaju pravni stručnjaci.
“Zakon o potvrđivanju Sporazuma sa UAE usvojen je prostom većinom u Skupštini Crne Gore, iako se ovim sporazumom de facto ukida član Ustava kojim se zabranjuje narušavanje i ograničavanje slobodne konkurencije. Prema članu 156 Ustava, odredbe najvažnijeg pravnog dokumenta se mogu promijeniti amandmanima jedino ako za to glasa dvije trećine svih poslanika. Analogijom, kao jednim od metoda tumačenja prava, za prihvatanje međunarodnog sporazuma koji sadrži odredbe kojima se mijenjaju, odnosno ukidaju određene odredbe Ustava, trebalo bi da postoji ista kvalifikovana većina, jer se time, de facto, mijenja, odnosno ukida jedan dio Ustava’’, kaže za CIN-CG Časlav Pejović, stručnjak za međunarodno pravo i profesor na Pravnom fakultetu Kjušu Univerziteta u Fukuoki u Japanu Časlav Pejović koji se još ranije uključio u debatu oko Sporazuma.
Iz Vlade glasanje u Ustavnom sudu protumačili su kao potvrdu ustavnosti Zakona o sporazumu.
Komentari Vlade nakon što Ustavni sud nije donio odluku o Sporazumu predstavljaju pokušaj da se stvori utisak pravne sigurnosti koja u ovom trenutku ne postoji, saopštili su za CIN-CG iz Kabineta predsjednika države Jakova Milatovića.
“Činjenica da Sud nije odlučio ne može se tumačiti kao potvrda ustavnosti, već naprotiv - sam ishod glasanja jasno ukazuje na ozbiljne pravne dileme u vezi sa ovim dokumentom”.
Iz Kabineta Milatovića naveli su i da ponašanje parlamentarne većine koja uporno odbija da izabere sedmog sudiju Ustavnog suda kojeg predlaže predsjednik “ne doprinosi stabilnosti institucija, već produbljuje pravnu nesigurnost i sumnju u regularnost procesa odlučivanja”’.
I iz Ustavnog suda reagovali su da se njihovo glasanje ne može tumačiti kao odluka o ustavnosti Zakona...
ZA ZAKONE KOJI ODREĐUJU PRAVA STRANCA POTREBNA DVOTREĆINSKA VEĆINA
Postavlja se pitanje poštovanja Ustava Crne Gore kad je u pitanju donošenje odluke o međunarodnim sporazumima koji regulišu pitanja imovinskih prava stranaca, što Sporazum sa UAE i čini, kaže za CIN CG profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu i direktor Instituta za uporedno pravo Vladimir Čolović, koji je i ranije iznio mišljenje o ustavnosti Zakona o usvajanju Sporazuma, na javnoj raspravi organizovanoj u Ustavnom sudu.
Član 91, stav 3 Ustava Crne Gore propisuje da “’Skupština odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih poslanika o zakonima kojima se uređuje izborni sistem i imovinska prava stranaca”.
S obzirom na to da, prilikom glasanja u Skupštini Crne Gore Sporazum nije usvojen sa potrebnih 54 glasova u odnosu na ukupan broj poslanika, isti nije mogao biti donesen, objašnjava Čolović.
“Ovako, Ustavni sud Crne Gore je doveo posljednjom odlukom primjenu ovog Sporazuma u ‘pat poziciju’, iako po ovoj odluci Sporazum ostaje na snazi”.
Ministarka javnih radova Majda Adžovć insistirala je na javnoj raspravi u US da Sporazum ne određuje imovinska prava stranaca. Međutim, eksperti tvrde suprotno.
Čolović objašnjava da se Sporazum odnosi na imovinska prava stranaca zbog više odredbi:
“Predmet Sporazuma su projekti u oblasti turizma i razvoja nekretnina, s tim što se ne definiše da li se radi o pravu svojine, pravu korišćenja ili nekom drugom pravu koja se mogu odrediti kao stvarna prava stranaca; Sporazum definiše da će Vlada UAE garantovati za investitore, što znači da će prilikom ostvarivanja navedenih projekata i sprovođenja Sporazuma doći do ulaganja u navedene projekte i infrastrukturu; Vlada Crne Gore će preduzeti sve mjere kako bi obezbijedila neophodno zemljište, što nije do kraja razjašnjeno u tekstu Sporazuma, ali se može zaključiti da se odnosi na realizaciju navedenih projekata”.
“Iz teksta Sporazuma se može zaključiti da bi se projekti koje bi trebalo da sprovode investitori iz UAE zasnivali na zakupu, ili na pravu svojine, a oba osnova se odnose na imovinska prava stranaca. Obaveza Crne Gore da investitorima iz UAE obezbijedi zemljište za sprovođenje projekta u koje bi investitori iz UAE uložili desetine milijardi eura, kako se moglo čuti od premijera Spajića, jasno se može podvesti pod član 91, stav 3. Teško je i zamisliti nekog investitora koji ulaže ogroman novac u gradnju hotela i zgrada, a da na tome nema imovinska prava”, argumentuje Pejović.
Kako Pejović ističe, pravo zakupa predstavlja jedan od najčešćih oblika imovinsko-pravnih odnosa i nesumnjivo spada u imovinska prava.
“Gospodin Alabar (Mohamed) je izjavio da je plan investitora iz UAE da zakupe Veliku plažu na 99 godina. I u narednim izjavama koje se nijesu odnosile na Veliku plažu pominje se zakup”, navodi Pejović.
Činjenica da Ustavni sud nije pokrenuo kontrolu Zakona o usvajanju Sporazuma, stvara dodatne probleme, koji se tiču tumačenja međunarodnih sporazuma, navedene odluke Ustavnog suda Crne Gore, ali i poštovanja Ustava”, kaže Čolović.
On predviđa da će sporni Sporazum, ako dođe do njegove primjene, zahtijevati dodatna tumačenja, donošenje drugih akata koji će dopunjavati njegove odredbe, kao i postavljanje mnogih pitanja koja se tiču ostvarivanja prava stranaca, statusa stranih pravnih lica, poštovanje prinudnih propisa Crne Gore i definisanje javnog interesa Crne Gore.
USTAV SE KRŠI I U SAMOM TEKSTU
Kad je riječ o (ne)ustavnosti Sporazuma sa UAE, treba razdvojiti dvije stvari, jedna se odnosi na (ne)ustavnost Zakona o potvrđivanju Sporazuma sa UAE, a druga na tekst, jer se ne radi se o istom, navodi Pejović.
“Jasno je da je tekst Sporazuma suprotan Ustavu Crne Gore. U članu 140, stav 3, Ustava piše: ‘Zabranjeno je narušavanje i ograničavanje slobodne konkurencije i podsticanje neravnopravnog, monopolskog ili dominantnog položaja na tržištu’”.
Pejović problematizuje član 3, stav 1 Sporazuma sa UAE, u kojem se navodi da će Crna Gora “preduzeti sve neophodne mjere i aktivnosti kako bi obezbijedila zemljište neophodno za sprovođenje Projekata... bez potrebe sprovođenja javnih nabavki, javnog tendera ili drugih procedura propisanih nacionalnim zakonodavstvom kojim se uređuje oblast državne imovine”, kao i Član 2, stav 4 koji sadrži sličnu odredbu o izuzimanju propisa o javnim nabavkama, javnom tenderu i javnoj proceduri nadmetanja.
“Ukidanje odredbi crnogorskih propisa o javnim nabavkama i javnim tenderima predstavlja ukidanje fundamentalnih principa na kojima se zasniva slobodna konkurencija. Time je prekršen Član 140, stav 3 Ustava Crne Gore. Dakle, tekst Sporazuma sa UAE je suprotan Ustavu”, tvrdi Pejović.
I Čolović ocjenjuje da Sporazum predviđa da će se izbjegavati primjena domaćih propisa o javnim nabavkama, kao i drugih instituta, što govori o derogiranju domaćih propisa.
Zadatak Ustavnog suda je isključivo da utvrdi ustavnost Zakona kojeg je donijela Skupština, na način koji je bio suprotan Ustavu, dok sam sadržaj nije bio predmet odlučivanja, što mnogi nijesu razumjeli, uključujući i Ministarku javnih radova, Majdu Adžović, koja je u svom izlaganju pred Ustavnim sudom više puta navela i implicirala da se odlučuje o sadržaju samog Sporazuma, a ne načinu na koji je Zakon o Sporazumu izglasan, kažu stručnjaci.
U konkretnom slučaju, “nije zadatak Ustavnog suda da ocjenjuje ustavnost sadržine sporazuma sa UAE, iako je i sadržaj suprotan Ustavu, pa bi se i to pitanje moglo otvoriti”, objašnjava Pejović.
RIZIK OD IZMJENE USTAVA ZBOG MEĐUNARODNIH SPORAZUMA
Član devet Ustava je nedorečen, u smislu da ne precizira da li međunarodni ugovori imaju primat nad Ustavom, objašnjava Pejović. U tom članu se navodi da međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava imaju prednost u odnosu na domaće zakonodavstvo.
“Mogao bi se braniti stav da su međunarodni ugovori, po svojoj snazi, iznad domaćih zakona, ali ne iznad Ustava. Treba napraviti razliku između Ustava i zakona. Ustav je pravni temelj države, dok bi Ustavni sud trebao biti brana koja štiti Ustav”, objašnjava Pejović.
Možda najveći problem sa Sporazumom, koji je “suprotan Ustavu”, jeste da Vlada Crne Gore na mala vrata uvodi mogućnost izmjena Ustava usvajanjem međunarodnih sporazuma, koji po sadašnjem shvatanju mogu imati primat iznad Ustava, upozorava Pejović.
On smatra da bi trebalo pokrenuti inicijativu pred Ustavnim sudom da se razmotri da li međunarodni ugovori mogu imati primat u odnosu na Ustav. Iako Ustav jeste dio zakonodavstva, ne treba ga izjednačavati sa zakonima, upozorava ekspert.
KONTROLA USTAVNOSTI PRIJE USVAJANJA
“Ustavnosudska kontrola pravnih akata može se odvijati prije ili poslije usvajanja pravnog akta”, navodi se u stručnom mišljenju bivšeg predsjednika Ustavnog suda Mladena Vukčevića, koje je iznio na javnoj raspravi u US.
Kako navodi u Stručnom mišljenju, to važi i za međunoradne ugovore potvrđene u formi zakona, jer oni ratifikacijom postaju dio unutrašnjeg pravnog poretka.
“Nažalost, u ustavnom sistemu Crne Gore postoji isključivo naknadna kontrola ustavnosti međunarodnih ugovora”, upozorava Vukčević, ukazujući da takvo rješenje nosi niz pravnih nedostataka, posebno zato što država nakon potvrđivanja ugovora više ne može lako izbjeći već preuzete međunarodne obaveze.
“Uvođenjem prethodne kontrole bi se lakše razrješavala otvorena pitanja između dva naizgled suprotstavljena zahtjeva: poštovanja Ustava kao najvišeg pravnog akta i poštovanja obaveza preuzetih međunarodnim ugovorima. Takav pristup važio je i u državama koje nijesu imale ustavnosudsku kontrolu, a svojevrsna prethodna kontrola ustavnosti bila je u nadležnosti parlamenta”, navodi Vukčević.
Ocjenjuje da je pravo Ustavnog suda da odlučuje o ustavnosti međunarodnih ugovora nesporno, uz pojašnjenje da je Ustavni sud, kao čuvar Ustava i hijerarhije pravnog poretka, ovlašćen da cijeni saglasnost svih opštih pravnih akata, pa i ratifikovanih međunarodnih ugovora, sa najvišim pravnim aktom države.
NEODLUKA USTAVNOG SUDA
Ustavni sud je saopštio da su sudije koje su glasale za pokretanje postupka smatrale da je Sporazum trebalo biti donijet dvotrećinskom većinom u Skupštini, jer reguliše imovinska prava stranaca, te da bi u suprotnom Skupština mogla da donosi i druge međunarodne ugovore prostom većinom, iako se njima regulišu pitanja koja zahtijevaju kvalifikovanu većinu, poput izbornih prava koja mogu uključivati regulisanje pitanja dvojnog državljanstva.
S druge strane, njihove kolege, sudije koje su bile protiv, smatraju da se Sporazum ne bavi imovinskim pravima stranaca koja bi zahtijevala dvotrećinsku podršku. Ove sudije su navele i da naš Ustav ne prepoznaje prethodnu kontrolu ocjene ustavnosti, već samo naknadnu kontrole formalne ustavnosti zakona. Sudije koje su protiv pokretanja postupka, iznijele su stav, koji je ranije plasiran iz Vlade, da bi ocjena ustavnosti Sporazuma sa UAE, otvorila pitanje saglasnosti sa Ustavom Zakona o potvrđivanju Sporazuma sa Sjevernoatlantskom alijansom (NATO), imajući u vidu da je ratifikovan glasovima 46 poslanika iako Ustav za upotrebu vojske Crne Gore u međunarodnim snagama propisuje dvotrećinsku većinu u prvom krugu glasanja.
Zakon kojim je potvrđen sporazum između Crne Gore i UAE prvi put je izglasan 23. aprila 2025. godine, da bi ga predsjednik Jakov Milatović vratio Skupštini na ponovno izjašnjavanje, uz ocjenu da nije u skladu sa zakonima i Ustavom. Poslanici vladajuće većine su Sporazum ponovo izglasali 3. juna prošle godine.
Inicijative za ocjenu ustavnosti podnijeli su Ustavnom sudu odbornik u SO Budva Đorđe Zenović i NVO Centar za zaštitu i proučavanje ptica. U njima tvrde da je Sporazum usvojen suprotno Ustavu i da može proizvesti ozbiljne posljedice po interese države.
GLASALA I LOPIČIĆ
Poslanici Skupštine su, krajem decembra, izglasali da sutkinja Desanka Lopičić, kojoj je u to vrijeme istekao mandat, ostane u Ustavnom sudu do izbora novog sudije Ustavnog suda. I pored upozorenja iz Brisela, partije nikako da se dogovore oko toga ko će zamijeniti sutkinju Lopičić, koja bi po zakonu trebala da je već u penziji, ali i ko će popuniti mjesto sedmog sudije u Ustavnom sudu kako se postojeće pat pozicije u glasanju više ne bi dešavale.
“Zato je neprihvatljivo da Vlada ovu situaciju predstavlja kao potvrdu sopstvene politike, umjesto da se suoči sa činjenicom da Sporazum od početka prate ozbiljne ustavno-pravne i institucionalne sumnje”, naveli su iz Kabineta Predsjednika, uz zaključak da nijedan sporazum, nijedan investitor i nijedan politički interes ne može biti iznad Ustava i interesa građana Crne Gore.
Iz Ustavnog suda su objasnili da će predmet ponovo biti razmatran nakon izbora nedostajućih sudija, ili i ranije ukoliko neki od sudija promijeni svoj stav:
“U takvoj situaciji, svako predstavljanje ovakvog glasanja kao potvrde ustavnosti nije utemeljeno na činjenicama i prejudicira odluku u ovom predmetu”.
Bonus video:
