Podjela nadležnosti, a ne novi nameti

Vlada je predložila Ustavnom sudu da odbaci predlog 14 čelnika crnogorskih opština za ocjenu ustavnosti odredbi izmjena i dopuna Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti kojima se lokalnim samoupravama nameće dio troškova socijalnih usluga, ocjenjujući da tim rješenjima nijesu ugroženi ni njihova finansijska autonomija ni pravo na lokalnu samoupravu. Vlada tvrdi da nije riječ o prenošenju državnih poslova na opštine, već o modelu podijeljene odgovornosti i finansiranja koji je, kako navode, u skladu sa Ustavom i Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi.

U mišljenju Ministarstva socijalnog staranja, brige o porodici i demografije navodi se da nema osnova za prihvatanje predloga čelnika 14 opština, uz ocjenu da sporne zakonske odredbe ne znače prenošenje državnih poslova na lokalne samouprave, već uređivanje načina na koji će država i opštine finansirati pojedine usluge socijalne i dječje zaštite.

“Osporenim članom 34 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti ne uvodi se nova nadležnost opština niti se na njih prenose poslovi koji su do sada bili isključivo u nadležnosti države”, navodi se u mišljenju Ministarstva.

Iz tog resora tvrde da se tim članom “isključivo uređuje način finansiranja pojedinih usluga socijalne i dječje zaštite i preciznije razgraničavaju obaveze države i opština u njihovom finansiranju”, sa ciljem stvaranja održivog i predvidivog sistema.

U Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti Zajednica opština spori to što je dio izvornih nadležnosti države prenijet na opštine, a da im istovremeno nijesu obezbijeđena sredstva iz državnog budžeta za izvršavanje tih obaveza.

“Riječ je o uslugama podrške za život u zajednici i savjetodavnim uslugama, za koje je opštinama nametnuta obaveza finansiranja u cjelosti, kao i o uslugama dnevnog boravka za koje je osporenim odredbama predviđeno sufinansiranje države u visini od 60 do 90 odsto ukupnog iznosa, ali samo kada je riječ o niže razvijenim opštinama”, pojašnjeno je iz Zajednice opština.

Opštine su ukazale i na formalne povrede Ustava pri donošenju ovih zakonskih rješenja jer asocijaciji opština i opštinama pojedinačno nije bila data suštinska mogućnost za izjašnjenje u roku od 15 dana u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, čime je povrijeđeno i konvencijsko pravo lokalnih vlasti da budu konsultovane.

“Osim toga, u postupku pripreme zakona uopšte nisu utvrđene mogućnosti opština da izvršavaju ove veoma složene i skupe sopstvene poslove države, što je takođe zakonska obaveza.

Obezbjeđivanje finansijskih sredstava opštinama za prenesene poslove u posebnom je fokusu izvještaja monitoring misije Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Savjeta Evrope o primjeni Evropske povelje o lokalnoj samoupravi u Crnoj Gori iz marta 2024. godine, kao i preporuka za mapu puta koje su upućene Vladi Crne Gore krajem maja ove godine u vezi sa postmonitoringom stanja lokalne demokratije u Crnoj Gori.

“Važno je napomenuti i to da u slučaju neizvršavanja ovih prenesenih poslova, koje brojne opštine de fakto nisu u stanju da izvršavaju, Vlada ima pravo da razriješi predsjednika opštine i time izazove krizu lokalnih vlasti”, naglasi su iz Zajednice opština.

Osporene odredbe nijesu izolovan slučaj u pravnom poretku Crne Gore, već dio dugogodišnjeg kontinuiranog zakonodavnog pristupa kojim se opštinama nameću dodatne finansijske obaveze ili oduzimaju ili umanjuju prihodi bez istovremenog obezbjeđivanja drugih izvora finansiranja, što je trend koji se mora zaustaviti, poručili su iz Zajednice opština.

U mišljenju Ministarstva navodi se da opštine finansiraju dnevni boravak, pomoć u kući, personalnu asistenciju, savjetovanje, psihosocijalnu podršku i SOS telefon, dok država, između ostalog, u cjelosti finansira smještaj korisnika, stanovanje uz podršku i intenzivnu podršku porodici. Država, kako se navodi, učestvuje i u finansiranju usluga koje obezbjeđuju opštine u iznosu od 60 do 90 odsto, zavisno od stepena njihove razvijenosti.

Ministarstvo smatra da Ustav ne nalaže da sve usluge socijalne i dječje zaštite moraju biti plaćene isključivo iz državnog budžeta.

“Izbor institucionalnog i finansijskog modela predstavlja pitanje zakonodavne politike u okviru slobodne procjene koje pripada zakonodavcu”, piše u mišljenju.

Navode i da je zakonodavac imao pravo da propiše kombinovani sistem, u kojem se neke usluge finansiraju iz državnog, neke iz opštinskih budžeta, dok se za dio njih primjenjuje zajedničko finansiranje. Takav pristup, tvrde, “nije izuzetak već predstavlja preovlađujući evropski standard organizacije usluga socijalne i dječje zaštite”.

Ministarstvo odbacuje i argument opština da činjenica da država propisuje uslove, normative i minimalne standarde za pružanje tih usluga pokazuje da je riječ o državnim poslovima koji su preneseni lokalnim samoupravama.

“Propisivanje standarda ne predstavlja preuzimanje nadležnosti za organizovanje i pružanje usluga, već uspostavljanje jedinstvenih minimalnih uslova koje su svi pružaoci usluga dužni da ispune radi zaštite korisnika i ostvarivanja jednakog nivoa njihovih prava”, navodi se u dokumentu.

Zbog toga Ministarstvo smatra da se ne može primijeniti član 151 Zakona o lokalnoj samoupravi, na koji se pozivaju čelnici opština, jer se on odnosi na slučajeve kada država posebnim zakonom prenosi poslove iz svoje nadležnosti lokalnoj samoupravi.

Vlada ne prihvata ni tvrdnju da novi model ugrožava finansijsku autonomiju opština. Naprotiv, iz Ministarstva tvrde da će nova pravila omogućiti veću predvidivost njihovih finansijskih obaveza.

“Pravo na lokalnu samoupravu ne podrazumijeva ustavno pravo jedinica lokalne samouprave da budu oslobođene svake finansijske obaveze u ostvarivanju javnih politika i usluga koje se neposredno pružaju građanima na lokalnom nivou”, navodi se u mišljenju.

Kao argument za različito učešće države u troškovima, Ministarstvo navodi upravo razlike u razvijenosti crnogorskih opština. Država bi, zavisno od stepena razvijenosti, učestvovala sa 60, 70, 80 ili 90 odsto u finansiranju određenih usluga.

“Zakon nije uspostavio proizvoljnu razliku među opštinama, već je primijenio mehanizam fiskalne solidarnosti kojim se manje razvijenim opštinama obezbjeđuje veće učešće države u finansiranju usluga socijalne i dječje zaštite”, tvrde iz Ministarstva.

Dodaju da različit tretman različitih kategorija opština ne predstavlja diskriminaciju ukoliko za njega postoji “objektivno i razumno opravdanje”, te da je cilj takvog modela jednak pristup građana uslugama socijalne i dječje zaštite.

Bez javne rasprave zbog "potrebe hitnog djelovanja"

Ministarstvo se osvrnulo i na jednu od ključnih proceduralnih primjedbi lokalnih samouprava, da im prije usvajanja zakona nije omogućena blagovremena konsultacija. Predlog zakona je, prema navodima iz dokumenta, Zajednici opština dostavljen 24. februara, Vlada ga je utvrdila 26. februara, a Skupština usvojila 11. marta 2026. godine.

Iz Ministarstva, međutim, smatraju da eventualni nedostaci u konsultacijama nijesu dovoljan razlog za utvrđivanje neustavnosti.

“Pravo konsultovanja lokalnih vlasti ne predstavlja pravo veta lokalne samouprave na donošenje zakona niti predstavlja ustavni uslov bez kojeg se ne može urediti određena oblast”, navodi se u mišljenju.

Donošenje zakona bez prethodne analize i javne rasprave Ministarstvo pravda “specifičnim okolnostima i potrebom hitnog djelovanja” radi rješavanja prioritetnih socijalnih problema i obezbjeđivanja usluga ranjivim kategorijama stanovništva bez obzira na mjesto prebivališta.