Crna Gora je u dvije decenije gotovo šest puta povećala nominalni iznos javnog duga - sa 898 miliona eura na kraju 2006. na 5,19 milijardi eura u 2025. godini. U međuvremenu je prošla kroz globalnu finansijsku krizu, godine fiskalnih deficita, veliki investicioni ciklus i gradnju auto-puta, pandemiju tokom koje je dug premašio vrijednost godišnjeg bruto domaćeg proizvoda (BDP), a zatim kroz snažan ekonomski oporavak koji je njegov udio u BDP-u ponovo spustio na 63,5 odsto.
Iza poboljšanja tog pokazatelja, međutim, ostaju dugoročni rizici za državnu kasu. Izdvajanja za penzije, zdravstvo, socijalna davanja i zarade u javnom sektoru rastu, prostor za dalje povećavanje poreskog opterećenja je ograničen, a prihodi države u velikoj mjeri zavise od potrošnje, uvoza i ekonomskih kretanja u zemlji čija se privreda snažno oslanja na turizam.
To pokazuje analiza Privredne komore Crne Gore (PKCG) “Crnogorska ekonomija 2006–2026”, koja fiskalnu politiku opisuje istovremeno kao jedan od ključnih faktora makroekonomske stabilnosti i jedan od glavnih izvora ranjivosti crnogorske ekonomije.
“Fiskalni sistem je pokazao sposobnost prilagođavanja različitim ekonomskim okolnostima, ali je istovremeno otkrio strukturne slabosti koje i dalje ograničavaju dugoročnu održivost javnih finansija. Dodatni izazov predstavlja činjenica da je crnogorska ekonomija i dalje snažno oslonjena na sektore osjetljive na spoljne šokove, prvenstveno turizam i ličnu potrošnju. Zbog toga su i javni prihodi u značajnoj mjeri povezani sa ekonomskim ciklusom i kretanjem uvoza”, ocjenjuje se u analizi.
Od suficita do rasta duga
PKCG ukazuje da je period od sticanja nezavisnosti do globalne finansijske krize karakterisao snažan rast budžetskih prihoda podstaknut investicionim ciklusom, ekspanzijom tržišta nekretnina i rastom domaće potrošnje.
“Visoki prihodi od PDV-a i drugih indirektnih poreza omogućili su rast javne potrošnje bez značajnijeg povećanja javnog duga. Međutim, takva fiskalna pozicija pokazala se osjetljivom na promjene ekonomskog ciklusa. Globalna finansijska kriza iz 2009. godine dovela je do naglog pada ekonomske aktivnosti i budžetskih prihoda, što je označilo početak višegodišnjeg perioda fiskalnih deficita i ubrzanog rasta javnog duga. Period od 2013. do 2019. godine obilježila je fiskalna konsolidacija, ali i značajno povećanje investicione aktivnosti države. Istovremeno su sprovođene mjere povećanja budžetskih prihoda kroz izmjene poreske politike i kontrolu rashoda, dok su kapitalni izdaci ostali na relativno visokom nivou. Ovakva kombinacija omogućila je postepeno smanjenje budžetskih neravnoteža, ali ne i zaustavljanje rasta javnog duga”, navodi se u analizi.
Dalje je ukazano da je pandemija COVID-19 predstavljala najveći fiskalni izazov u posmatranom periodu. Pad ekonomske aktivnosti, smanjenje turističkih prihoda i mjere podrške privredi i stanovništvu doveli su do snažnog pogoršanja fiskalne pozicije. Fiskalni prostor bio je ograničen, a povećane potrebe za finansiranjem rezultirale su istorijski najvišim nivoom javnog duga. Nakon pandemije uslijedio je period oporavka i fiskalne transformacije. Rast ekonomije, inflacija, snažna domaća potrošnja i povećanje poreskih prihoda doprinijeli su poboljšanju budžetskih pokazatelja. Istovremeno, reforme zarada i smanjenje doprinosa promijenili su strukturu budžetskih prihoda, dok su povećani izdaci za penzije, socijalna davanja i zarade u javnom sektoru stvorili nove dugoročne obaveze.
Državna kasa zavisi od PDV-a
PKCG ukazuje da se tokom posmatranog perioda značajno mijenjala struktura javnih prihoda. Indirektni porezi postepeno su dobijali na značaju, dok je udio prihoda od doprinosa smanjen, posebno nakon reformi tržišta rada i smanjenja opterećenja rada posljednjih godina. Istovremeno, PDV je postao najvažniji pojedinačni izvor prihoda budžeta, zbog čega su javne finansije u velikoj mjeri vezane za domaću potrošnju i uvoz.
“PDV je postao dominantan pojedinačni izvor budžetskih prihoda, što javne finansije čini snažno zavisnim od kretanja domaće potrošnje i uvoza. Takva struktura pokazala se relativno otpornom tokom perioda inflatornih pritisaka nakon 2021. godine, kada je rast nominalne potrošnje značajno povećao budžetske prihode”, navodi se u publikaciji.
Rasli svi javni rashodi
Na rashodnoj strani, najveći dio budžeta tokom cijelog perioda odnosio se na tekuće rashode i transfere stanovništvu. Učešće socijalnih davanja, penzija i zarada u javnom sektoru kontinuirano je raslo, dok je prostor za razvojne i kapitalne izdatke ostajao ograničen. PKCG ukazuje da takva struktura smanjuje fleksibilnost fiskalne politike i povećava osjetljivost budžeta na demografske promjene i usporavanje ekonomskog rasta.
Analiza istovremeno ukazuje na izraženu procikličnost fiskalne politike kao jednu od karakteristika crnogorskih javnih finansija tokom većeg dijela posmatranog perioda. To se ogledalo u rastu javnih rashoda u godinama snažnog ekonomskog rasta, dok je mogućnost stvaranja fiskalnih rezervi ostajala ograničena.
“U godinama snažnog ekonomskog rasta povećavali su se i javni rashodi, dok je prostor za stvaranje fiskalnih rezervi ostajao ograničen. Posljedica takvog pristupa bila je veća ranjivost tokom kriznih perioda”, ocjenjuje PKCG.
Kretanje javnog duga najprecizniji pokazatelj
PKCG u analizi navodi da kretanje javnog duga predstavlja najprecizniji pokazatelj fiskalne održivosti tokom protekle dvije decenije, u kojima je Crna Gora prošla kroz više različitih faza – od globalne finansijske krize i fiskalne konsolidacije, preko intenzivnog investicionog ciklusa, do pandemije i postpandemijskog oporavka.
Bruto javni dug je u tom periodu povećan sa 898 miliona eura, odnosno 41,5 odsto BDP-a na kraju 2006. godine, na 5,19 milijardi eura ili 63,5 odsto BDP-a u 2025. godini. U PKCG-u ističu da je dug tokom većeg dijela tog perioda rastao, ali da su se razlozi i intenzitet njegovog povećanja razlikovali u zavisnosti od razvojne faze.
“Kao rezultat tih procesa, javni dug bruto povećan je sa 898 mil. eura ili 41,5% BDP-a na kraju 2006. godine na 5,19 mlrd. eura ili 63,5% BDP-a u 2025. godini. Iako je dug tokom većeg dijela posmatranog perioda bilježio uzlaznu putanju, intenzitet njegovog rasta i faktori koji su ga određivali značajno su se razlikovali između pojedinih razvojnih faza”, navodi se u analizi.
U analizi je ocijenjeno da je rast javnog duga od 2008. do 2013. godine prvenstveno bio posljedica globalne finansijske krize i njenog prelivanja na crnogorsku ekonomiju. Pad investicione aktivnosti, usporavanje ekonomskog rasta i smanjenje budžetskih prihoda doveli su do višegodišnjih fiskalnih deficita, koji su finansirani zaduživanjem. U takvim okolnostima javni dug je gotovo udvostručen u odnosu na period prije krize.
“Nagli pad investicione aktivnosti, usporavanje ekonomskog rasta i smanjenje budžetskih prihoda doveli su do višegodišnjih fiskalnih deficita, koji su finansirani zaduživanjem. Potreba za finansiranjem fiskalnih deficita u uslovima usporene ekonomske aktivnosti dovela je do gotovo udvostručavanja javnog duga u odnosu na period prije krize”, navodi PKCG.
Vrhunac investicija bio 2019.
Nakon početne stabilizacije fiskalnih pokazatelja između 2014. i 2016. godine, javni dug je ponovo nastavio da raste, ovog puta uz intenziviranje kapitalnih ulaganja i realizaciju velikih infrastrukturnih projekata. PKCG posebno izdvaja investicioni ciklus povezan sa izgradnjom prioritetne dionice auto-puta Bar–Boljare, koji je obilježio fiskalnu politiku u drugoj polovini prethodne decenije.
“Pored auto-puta, investicioni ciklus obuhvatio je i niz projekata u oblasti saobraćajne, komunalne i turističke infrastrukture, posebno u sjevernom regionu zemlje. Kapitalni budžet u tom periodu dostizao je rekordne nivoe. Posmatrano u konstantnim cijenama, kapitalna izdvajanja ostvarena 2019. godine i dalje predstavljaju vrhunac javnog investicionog ciklusa u posljednjih dvadeset godina”, navodi se u analizi.
PKCG ocjenjuje da takva kretanja pokazuju da je rast javnog duga u ovoj fazi bio povezan sa finansiranjem razvojnih i infrastrukturnih ulaganja dugoročnog karaktera.
Pandemija korona virusa prelomna za javni dug
Nova prelomna tačka za rast javnog duga je bila pandemija COVID-19. Pad ekonomske aktivnosti i turističkih prihoda, zajedno s mjerama podrške privredi i stanovništvu, povećali su potrebe države za finansiranjem. Bruto javni dug je zbog toga 2020. godine dostigao 4,41 milijardu eura, odnosno rekordnih 106,4 odsto BDP-a.
Nakon 2021. godine, prema analizi PKCG-a, dolazi do značajnog poboljšanja pokazatelja, zahvaljujući nominalnom rastu BDP-a, oporavku turističke aktivnosti i rastu budžetskih prihoda. To je omogućilo brzo smanjenje udjela javnog duga u BDP-u.
U 2025. godini bruto javni dug iznosio je 5,19 milijardi eura ili 63,5 odsto BDP-a. PKCG ukazuje da je riječ o najvećem nominalnom iznosu duga u cijelom posmatranom periodu, ali da je njegovo relativno učešće u BDP-u znatno manje nego tokom pandemijske krize.
“Prema podacima za 2025. godinu, javni dug bruto iznosi 5,19 mlrd. eura ili 63,5% BDP-a. Iako je nominalni iznos duga danas najveći u posmatranom periodu, njegovo relativno učešće u BDP-u značajno je niže nego tokom pandemijske krize, što ukazuje na poboljšanje fiskalne održivosti”, navodi PKCG.
U analizi se posebno ukazuje i na strukturu zaduživanja. Rast javnog duga tokom posmatranih 20 godina dominantno je finansiran spoljnim zaduživanjem. Spoljni dug je sa 504 miliona eura 2006. godine povećan na gotovo 4,85 milijardi eura u 2025, dok je unutrašnji dug rastao znatno sporije.
“Takva struktura omogućila je pristup većim izvorima finansiranja, ali je istovremeno povećala izloženost države promjenama međunarodnih finansijskih uslova i troškova zaduživanja”, navodi se u publikaciji.
PKCG navodi da, posmatrano prema međunarodnim kriterijumima, sadašnji nivo javnog duga ne predstavlja neposredan rizik za fiskalnu stabilnost, ali istovremeno ukazuje na iskustvo iz pandemijske godine.
“Međutim, iskustvo iz 2020. godine pokazalo je koliko brzo fiskalni pokazatelji mogu biti pogoršani usljed eksternih šokova u maloj i otvorenoj ekonomiji”, zaključuje se u ovom dijelu analize.
Pogledajte još:
Preuzmi aplikaciju i prati vijesti
PRATITE NAS NA
