Set izbornih zakona može predstavljati početak stvarne reforme, ali da bi te izmjene dale konkretne rezultate, neophodan je kontinuiran rad u toj oblasti. Taj proces ne može se smatrati završenim dok se problemi, poput biračkog spiska, ne riješe u skladu s međunarodnim standardima, uz uspostavljanje mehanizama koji će spriječiti svaku zloupotrebu.
Tako predsjednik Državne izborne komisije (DIK) Nikola Mugoša komentariše za “Vijesti” krajem jula usvojene izmjene Zakona o izboru odbornika i poslanika, koje su rezultat rada skupštinskog Odbora za izbornu reformu, a koje su predstavnici vlasti nazvali, između ostalog, istorijskim.
Dogovorom vlasti i opozicije odlučeno je da svi lokalni izbori budu održani istog dana 2027. godine, da se DIK “oslobodi partijaca” i profesionalizuje, te da na izbornim listama bude 40 odsto žena.
Izmjenama zakona “pomjereni” su svi izbori na lokalu koji je trebalo da se održe prije 2027. godine, odnosno produžen je mandat vlastima u tim lokalnim samoupravama. Do kraja godine trebalo je da se ide na birališta u Cetinju, Mojkovcu i Petnjici, a sljedeće godine u Tivtu, Plužinama, Žabljaku, Bijelom Polju, Šavniku, Baru, Danilovgradu, Kolašinu, Pljevljima, Zeti, Plavu i Rožajama...
Mugoša je listu rekao da je, nakon višegodišnjih neuspjelih pokušaja, konačno došlo do pomaka u pitanju izborne reforme, što su međunarodni partneri ocijenili kao važnu stavku u procesu pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji (EU), te da je raniji izostanak konkretnih rezultata opravdano doveo u pitanje postojanje političke volje da do promjene dođe. Navodi da je pored određenih rješenja “koja imaju potencijal da unaprijede izborni ambijent”, taj proces demonstrirao da je politički dogovor o izmjenama izbornog zakonodavstva ipak moguć, nakon zastoja koji je trajao od 2016.
Međutim, napominje da je politički dogovor podrazumijevao i ograničenje obima reforme u prvoj fazi.
“Objedinjavanje izbora u jednom danu, depolitizacija i profesionalizacija DIK-a i povećanje rodnih kvota predstavljaju važan prvi korak. Ipak, da bi usvojene izmjene bile primjenjive u praksi i donijele konkretne koristi građanima, potreban je nastavak ovog procesa od septembra. Dosadašnji proces može se posmatrati kao dobar početni impuls, ali je jasno da smo još daleko od sveobuhvatne izborne reforme”, tvrdi Mugoša.
Prema njegovima riječima, predstoji ozbiljan posao na implementaciji brojnih neispunjenih preporuka Kancelarije OEBS-a za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) i eliminisanju sistemskih nedostataka i pravnih nedosljednosti koje i dalje podrivaju integritet izbornog procesa.
Fazno rješavanje je rizik
Najviši zakonodavni dom izglasao je izmjene još nekoliko izbornih propisa (zakoni o lokalnoj samoupravi i finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja), a šef države Jakov Milatović proglasio ih je, poručivši da Odbor treba još intenzivnije da nastavi s radom i učini “ključne korake kako bi izborna reforma, koja nakon ovih zakonskih izmjena nije potpuna, postala sveobuhvatna”.
Sličnu ocjenu o usvojenim izmjenama dao je i ministar javne uprave Maraš Dukaj (Albanska alternativa), saopštivši da šansa za sprovođenje “suštinske sveobuhvatne reforme nije iskorišćena u potrebnoj mjeri”, da taj proces ne može biti kompletan bez uređenja biračkog spiska, te da su građani uskraćeni za ključna prava. Dukaj je proljetos poslao Odboru koncept zakona o lokalnim izborima koji je predviđao neposredan izbor čelnika opština, depolitizaciju lokalnih izbornih komisija, izbore u jednom danu...
Za razliku od njih dvojice, premijer Milojko Spajić (Pokret Evropa sad) tvrdi da je posrijedi “istorijski uspjeh”.
Šef poslaničkog kluba njegove partije i kopredsjedavajući Odbora Vasilije Čarapić kazao je da je usvajanjem seta propisa napravljen ključni preduslov “da zavlada građanska politika”. Dodao je da će i parlamentarni izbori 2027. biti održani istog dana kad i lokalni (13. juna), iako o tome nema slova u “novom” zakonu, dok iz opozicije tvrde da izbori neće biti sprovedeni “u paketu”, poručujući da je izborna reforma “velika pobjeda opozicije u svakom društvu”.
Međutim, postavlja se pitanje da li se ovakve izmjene uopšte mogu nazvati reformom, s obzirom na to da nisu usvojene neke od ključnih odluka o kojima se priča godinama - “čišćenje” biračkog spiska, otvorene liste, neposredan izbor gradonačelnika, okončanje izbora u Šavniku koji traju skoro tri godine...
Mugoša ističe da je “u svim izvještajima” međunarodnih organizacija, koje su pratile izbore u Crnoj Gori, apostrofirano da reforma izbornog zakonodavstva treba da bude sveobuhvatna i inkluzivna.
“I sam Odbor u svom nazivu sadrži termin ‘sveobuhvatna’. Odluka da se izmjena izbornog zakonodavstva sprovodi fazno može se razumjeti kao ustupak političkom konsenzusu, ali nosi rizik da važna pitanja ostanu neriješena”, rekao je on.
Dodaje da je primjer koji ilustruje zašto je sveobuhvatna izborna reforma neophodna - nova nadležnost buduće centralne izborne komisije (CIK) da sprovodi edukacije biračkih odbora i izdaje sertifikate o završenoj obuci.
“Međutim, imenovanje i funkcionisanje biračkih odbora nije bilo predmet izmjena zakona, pa posjedovanje sertifikata nije uslov članstva u njima. Time se dovodi u pitanje primjena novog ovlašćenja CIK-a, ako se ne promijene odredbe koje se odnose na uslove za učešće u biračkim odborima”, objašnjava sagovornik.
Reformisana institucija - veća očekivanja
Šef DIK-a kazao je da je još jedno važno pitanje ostalo neregulisano, a odnosi se na uslove pod kojima izborna komisija može da odluči o ponavljanju izbora na biračkom mjestu, naglašavajući da važeće rješenje sadrži niz striktno formalnih razloga za takvu odluku, što su, tvrdi on, politički subjekti često koristili za postizborne manipulacije i pokušaje preokretanja rezultata glasanja.
Poručuje da, iako izborni postupak mora da počiva na jasno definisanim pravilima, “pretjerana formalnost ne smije da potisne suštinu prava”, te da je takvo rješenje u suprotnosti s preporukom ODIHR-a da zakon treba da propiše “jasne i objektivne kriterijume za poništavanje izbora samo u slučaju bitnih povreda”.
“Ukoliko se ovo pitanje ne obuhvati narednim fazama reforme, nova institucija će i dalje biti vezana za pravni okvir koji nije usklađen sa savremenim međunarodnim izbornim standardima. Na taj način, bez obzira na drugačiji sastav i način izbora, CIK bi bio zarobljen u istim pravnim mantrama koje mu ne dozvoljavaju suštinsku transformaciju”, navodi Mugoša.
Rekao je da će od reformisane institucije javnost s pravom imati veća očekivanja.
“Jer se reforme sprovode radi građana, a ta očekivanja mogu biti iznevjerena ukoliko institucija ostane ograničena lošim zakonskim rješenjima”, ocjenjuje on.
Odbor da se pozabavi spiskom
Mugoša navodi da je “potpuno jasno” da se bez uređenog biračkog spiska - izborna reforma ne može smatrati cjelovitom. Naglašava da je to pitanje posebno složeno, jer ga nije moguće riješiti samo normativnim izmjenama.
“Radna grupa imala je rok od samo mjesec dana i jasno definisan zadatak da se u prvoj fazi izborne reforme bavi isključivo objedinjavanjem izbora, profesionalizacijom izborne administracije i rodnim kvotama - temama oko kojih je prethodno postignut politički konsenzus”, rekao je on.
Sagovornik konstatuje da je nakon posljednjeg popisa stanovništva krajem 2023. i široj javnosti postalo jasno koliki je značaj i obim problema s biračkim spiskom.
“U zemlji sa 630.000 stanovnika neodrživo je da u biračkom spisku bude upisano preko 540 000 birača, posebno imajući u vidu broj maloljetnih osoba i broj stranaca. Birački spisak se formira na osnovu podataka iz registra prebivališta, registra crnogorskih državljana i matičnih registara rođenih i umrlih. Neažurnost registra prebivališta direktno utiče na tačnost biračkog spiska, jer su tu često upisani crnogorski državljani koji formalno imaju prebivalište, ali u stvarnosti ne žive u Crnoj Gori”, objašnjava Mugoša.
Napominje da se u izvještajima međunarodnih organizacija koje su pratile izbore u Crnoj Gori navodi da se dio problema može riješiti terenskom provjerom podataka. Međutim, Mugoša kaže da ta terenska provjera mora da bude inkluzivna i da obuhvati institucije, političke subjekte i organizacije civilnog društva, te da je ključno da se taj proces sprovede u skladu “s najvišim međunarodnim standardima, uz mehanizme koji će spriječiti zloupotrebe odnosno neopravdano brisanje bilo kojeg birača”.
“Odbor u nastavku rada treba da se ozbiljno pozabavi ovim pitanjem i definiše mehanizme koji će dovesti do ažurnog biračkog spiska i time doprinijeti uspostavljanju povjerenja javnosti u njegovu tačnost”, rekao je predsjednik DIK-a.
Neriješena pitanja
Mugoša navodi da je njegov utisak da, uprkos javno iskazanoj podršci više političkih subjekata, ne postoji politički konsenzus o uvođenju otvorenih izbornih lista i neposrednom izboru predsjednika opština.
“Više puta sam isticao prednosti sistema otvorenih izbornih lista i njegovog efekta na suzbijanje partitokratije i afirmaciju većeg uticaja građana na oblikovanje javnih politika”, rekao je dodajući da brojna pitanja moraju biti predmet reforme kako bi ona zaista dovela do unapređenja izbornog ambijenta.
Naglašava da zaštita biračkog prava ostaje jedno od najvažnijih, a još neriješenih pitanja koje zahtijeva pažnju.
“Prema važećim odredbama prigovor se može izjaviti samo protiv rješenja kojim je taj prigovor na nižoj instanci odbijen ili odbačen, što znači da odluke kojima su usvojeni prigovori - čak i ako su očigledno nezakonite - ne mogu biti preispitivane. U skladu s međunarodnim standardima i u cilju obezbjeđenja djelotvornog pravnog lijeka, potrebno je omogućiti sudsku kontrolu svih odluka izbornih komisija”, kazao je Mugoša.
Pored toga, ističe sagovornik, potrebno je zakonom propisati jasan rok u kojem je Ustavni sud dužan da odlučuje u izbornim sporovima.
“U prethodnom periodu, i pored potrebe za hitnim postupanjem, Ustavni sud nije uvijek postupao u skladu s tim principom. Takođe, izostajala je i mogućnost za stranke da budu saslušane i da iznesu argumente, a odluke nijesu uvijek bile objavljene u razumnom roku. S obzirom na to da je u toku proces izmjena Zakona o Ustavnom sudu, to je prilika da se istovremeno doprinese i izbornoj reformi kroz unapređenje zaštite biračkog prava”, ocjenjuje on.
Tvrdi i da kriterijumi za proglašenje manjinskih lista, pravila prikupljanja potpisa podrške, broj potrebnih potpisa i sankcije za njihovu zloupotrebu zahtijevaju dodatno preciziranje i usklađivanje, te da je potrebno urediti i pravila za sprovođenje drugog kruga predsjedničkih izbora, kao i osigurati jasno definisana prava posmatrača u svim fazama izbornog procesa. Navodi i da su izmjene i modernizacija odredbi koje se odnose na predstavljanje izbornih lista u medijima tokom kampanje - uključujući i “retrogradno” važeće rješenje prema kojem skupštinski odbor odlučuje o prigovorima na izvještavanje medija.
Progresivna rješenja
Šef DIK-a ocjenjuje da su nova zakonska rješenja koja se odnose na način izbora članova CIK-a “vrlo progresivna” u odnosu na dosadašnji model.
Objašnjava da je predviđeno da predsjednika i članove CIK-a predlaže tijelo sastavljeno od po jednog predstavnika vlasti i opozicije, te po jednog predstavnika Univerziteta Crne Gore, nevladinih organizacija koje se bave izborima i Udruženja sudija.
“Ovo tijelo predlaže jedinstvenu listu kandidata za članove CIK-a, koju mora podržati najmanje četvoro od petoro članova, a nadležni odbor se izjašnjava o listi u cjelini. Time je uspostavljen mehanizam koji onemogućava jednostrano odlučivanje i podstiče postizanje širokog konsenzusa”, kazao je sagovornik.
Donesenim izmjenama predviđeno je transformisanje DIK-a u CIK, čije bi članove, koji neće moći da budu u strankama, birao parlament nakon javnog konkursa.
Mugoša napominje i da su pooštreni uslovi za izbor članova CIK-a.
“Pored opštih uslova poput obrazovanja i godina iskustva, uvedeni su posebni kriterijumi koji se odnose na dodatne kvalifikacije u oblasti izbora, iskustva u posmatračkim misijama i radnim grupama na temu izbornog postupka, javnu prepoznatljivost u ovoj oblasti, te objavljene naučne i stručne radove. Time su uvedeni objektivni kriterijumi koji proces izbora zasnivaju na referencama, što bi trebalo da garantuje izbor po zaslugama”, navodi on.
Ističe da je izmjenama predviđeno da postupak izbora bude pokrenut u roku od 60 dana od stupanja zakona na snagu, te da će taj proces biti prvi test da li nova zakonska rješenja zaista obezbjeđuju izbor najboljih kandidata i da li su politički akteri spremni da odustanu od “prakse imenovanja partijskih predstavnika u tijelo koje odlučuje o njihovim interesima u izbornom postupku”.
Poručuje da, iako su uvedeni zaštitni mehanizmi koji treba da garantuju nezavisnost i stručnost izabranih kandidata, iskustvo u pokušajima depolitizacije institucija pokazuje da politički kompromisi često vode ka rješenjima koja ne odražavaju u potpunosti princip izbora najboljih kandidata.
“Izbor CIK-a biće test postoji li stvarna politička volja da se ova institucija oslobodi politike i bude čuvar izbornog integriteta koji će se djelotvorno starati o zakonitosti izbornog procesa”, konstatuje Mugoša.
Uslovi za OSI pitanje elementarnog dostojanstva
Nikola Mugoša konstatuje da, u konačnom, “ali jednom od najvažnijih pitanja”, Odbor treba da poboljša uslove za učešće osoba sa invaliditetom (OSI) u izbornom procesu, posebno kad je u pitanju pristupačnost biračkih mjesta.
“Osim što je ovo pitanje elementarnog ljudskog dostojanstva, neprihvatljivo je da u zemlji kandidatkinji za članstvo u EU jedna kategorija građana ne može samostalno ostvariti jedno od osnovnih ljudskih prava”, rekao je on.
Rodne kvote važan korak, zabraniti partijama da ih zaobilaze
Nikola Mugoša napominje da povećanje rodne kvote predstavlja važan korak, ali da će ta stavka svoj puni potencijal dostići tek uz izmjene odredbi o popuni mandata, kojim se, prema njegovim riječima, trenutno omogućavaju partijama da kvote zaobiđu kroz odustajanja kandidatkinja - nakon čega se mandat dodjeljuje prvom sljedećem kandidatu, umjesto prvoj narednoj ženi.
“Iako je važećom odredbom propisana zastupljenost žena na listama od 30 odsto, trenutno u Skupštini imamo svega 28 odsto poslanica, dok je na početku ovog saziva taj procenat bio nešto iznad 20 odsto”, kazao je on.
Naveo je da to ukazuje da je u nastavku reforme potrebno razraditi dodatne mehanizme koji će obezbijediti garanciju da zastupljenost žena u parlamentu bude zaista 40 odsto.
“Jer rezultat ove reforme treba da bude više žena u parlamentu, a ne samo na listama”, rekao je Mugoša, poručivši da je ovo samo jedan od primjera zašto je nastavak reforme neophodan i kako parcijalni pristup može onemogućiti primjenu i već usvojenih rješenja.
Bonus video:
