STAV

Pravna pitanja: Državna pomoć Montenegro Airlines-u

U državi zasnovanoj na vladavini prava svako mora uskladiti svoje djelovanje sa Ustavom i zakonom, a svakako je to prije svih obaveza Vlade. Očigledno je da Vlada Crne Gore nije imala drugog izbora osim da postupi onako kako je postupila

8522 pregleda 22 reakcija 21 komentar(a)
Foto: Savo Prelević
Foto: Savo Prelević

Odluka Vlade Crne Gore da ne nastavi sa pružanjem državne pomoći kompaniji Montenegro Airlines izazvala je kontraverzne reakcije u domaćoj javnosti pa i šire. Kontraverze se prije svega odnose na političke i ekonomske aspekte ove odluke dok su pravni aspekti (rekao bih neopravdano) ostali zapostavljeni. Ovaj tekst se ne bavi političkom ni ekonomskom analizom Vladine odluke, niti njenim političkim, ekonomskim i socijalnim posledicama, već isključivo njenom pravnom pozadinom koja je u ovom slučaju po mojem sudu bila odlučujuća.

Ako krenemo hronološki, Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju zaključenim između Crne Gore i EU , Crna Gora je preuzela obaveze da na polju politike konkurencije, kao jednom od ključnih za funkcionisanje EU tržišta, svoje zakonodavstvo i praksu uskladi sa pravnim tekovinama EU ( Acquis communautaire ). Članom 73 stav 1 tačka III ovog sporazuma zabranjena je svaka državna pomoć koja narušava ili prijeti da naruši konkurenciju favorizovanjem određenih privrednih društava ili određenih proizvoda. Ovo je odredba koja obezbjeđuje usklađenost sa članom 107 Ugovora o funkcionisanju EU kojim je propisano da je svaka pomoć dodijeljena od strane države članice (EU) iz sredstava države u bilo kojem obliku, a koja narušava ili prijeti da naruši konkurenciju dajući prednost određenom privrednom društvu i proizvodnji određene robe, nespojiva sa unutrašnim tržištem (EU). Crna Gora se, potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, obavezala i da će osnovati nezavisno javno tijelo kojem će povjeriti ovlašćenja da odobrava programe državne pomoći u skladu sa prethodno navedenim ograničenjima, kao i na punu transparentnost u oblasti državne pomoći, tako što će drugoj ugovornoj strani ( EU) dostavljati redovni godišnji izvještaj o državnoj pomoći.

Politika konkurencije i u okviru toga politika državne pomoći pregovara se u okviru poglavlja 8 pristupnih pregovora sa EU. U izvršavanju obaveza preuzetih Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju Crna Gora je donijela dva ključna zakona – Zakon o zaštiti konkurencije ( objavljen u „Službenom listu“ CG br. 44/12 i 13 / 18) i Zakon o kontroli državne pomoći (objavljen u „Službenom listu“ CG br. 12 / 18 ), kao i niz podzakonskih akata za sprovođenje ovih zakona. Između ostalog, to je doprinijelo da se ( kao poslednje) otvori pregovaračko poglavlje 8 Konkurencija, 30. juna ove godine u Briselu na Međuvladinoj konferenciji između Crne Gore i EU.

Zakonom o zaštiti konkurencije osnovana je Agencija za zaštitu konkurencije , kao nezavisan organ, čija je nadležnosti zaštita konkurencije na relevantnom tržištu, što obuhvata i kontrolu usklađenosti dodjele i korišćenja državne pomoći. Zakonom o kontroli državne pomoći ( član 7) je propisano šta se smatra usklađenom državnom pomoći (između ostalog podsticanje razvoja određenih privrednih djelatnosti i područja, ako pomoć ne utiče na položaj drugih učesnika na tržištu), dok je članom 5 stav 2 propisano : „Nezakonita državna pomoć je pomoć koja je dodijeljena bez prethodne prijave ili prije odlučivanja Agencije o usklađenosti te pomoći sa ovim zakonom“.

Dakle, svaka državna pomoć dodijeljena bez ocjene njene usklađenosti sa Zakonom o kontroli državne pomoći u odgovarajućem postupku i od strane Agencije za zaštitu konkurencije , kao nadležnog nezavisnog organa, je nezakonita.

Vlada Crne Gore je na sjednici od 9. Decembra 2019. godine utvrdila Predlog zakona o ulaganju i konsolidaciji u razvoj Društva za transport putnika i robe u vazdušnom saobraćaju Montenegro Airlines i dostavila ga Skupštini Crne Gore. Predloženo je donošenje zakona u skraćenom postupku i njegovo stupanje na snagu danom objavljivanja u „Službenom Listu“. Obrazloženje predloga zakona je sadržalo i dio pod nazivom : „ Usaglašenost sa EU zakonodavstvom i međunarodnim konvencijama“ u kojem se obrađuje pitanje takozvanog MEO testa (Market Economy Operator) čija je svrha da utvrdi da li određeni privredni subjekat kojem je dodijeljena državna pomoć ostvaruje po osnovu toga konkurentsku prednost nad ostalim subjektima koji posluju na relevantnom tržištu. Suština ove procjene je da se utvrdi da li državni organ koji dodjeljuje pomoć postupa kao što bi razumno postupio privatni subjekat u istoj ili sličnoj situaciji pod uobičajenim tržišnim uslovima. Konkretno, da li bi i privatni subjekat u istoj situaciji investirao u određenu kompaniju imajući u vidu sve okolnosti slučaja. Predlog zakona je pratilo mišljenje Kancelarije za evropske integracije Vlade Crne Gore o usklađenosti predloga zakona sa pravnom tekovinom EU,koje je bilo pozitivno. Međutim, Agencija za zaštitu konkurencije je u svom aktu od 23.decembra 2019. godine dala Mišljenje da nema uslova da ocijeni usklađenost predloga zakona sa Zakonom o kontroli državne pomoći jer je dostavljeni materijal nepotpun. U Mišljenju Agencije se, između ostalog, navodi : „ Dostavljeni materijal je nepotpun za donošenje konačne odluke u skladu sa propisima o državnoj pomoći. Dokumentacija podnijeta Agenciji za zaštitu konkurencije, a kojom se dokazuje opravdanost ulaganja, u potpunosti ne sadrži procjenu o mogućem povratu izvršenog ulaganja i periodu u kojem će biti ostvareno. Rok za postupanje Agencije za zaštitu konlkurencije na raspolaganju bio je vrlo kratak, te ista nije bila u mogućnosti da zahtljeva dopunu dostavljenog materijala. U samoj dokumentaciji za sada nljesu ispoštovani suštinski zahtjevi u pogledu testa subjekta ( MEO test) u tržišnoj ekonomiji, odnosno da će doći do prinosa kapitala u razumnom roku koji će državi obezbijediti povrat ulaganja, a samim tim nijesu obezbijeđeni dokazi da je ispunjen osnovni uslov koji opravdava načelo subjekta u tržišnoj ekonomiji, to jest da bi privatnl subjekt na isti način postupao u istoj, ili sličnoj situaciji. Mišljenje Agencije za zaštitu konkurencije se ne odnosi na ekonomsku opravdanost ulaganja, već se ukazuje na nepotpunost dokaza na osnovu kojih se moze donijeti odluka o primjeni načela subjekta u tržišnoj ekonomiji. S obzirom da je dokumentacija ocijenjena kao nepotpuna i upitna u dijelu koji se odnosi na razdvajanje ulaganja, Agencija za zaštitu konkurencije ne isključuje mogućnost da se kroz nove analize dokaže da postoje uslovi za primjenu načela subjekta , ali u ovom trenutku ne postoji osnov da se o tome preliminarno izjašnjava“.

I pored ovakvog mišljenja Agencije zakon je donesen po skraćenoj proceduri 27. Decembra 2019. godine i proglašen ukazom Predsjednika Crne Gore od 30. Decembra 2019. godine.

Nakon dostavljanja potrebne dokumentacije Agencija za zaštitu konkurencije je 3. septembra 2020. godine donijela rješenje u kojem utvrđuje:

„Zakonom o ulaganju u konsolidaciju i razvoj Društva za transport putnika i robe u vazdušnom saobraćaju “Montenegro Airlines” A.D. Podgorica nijesu ispunjeni uslovi za primjenu testa subjekta u tržišnoj ekonomiji, a koji bi isključivao prisustvo državne pomoći.

Pokreće se po službenoj dužnosti ispitni postupak u cilju ocjene usklađenosti odredbi Zakona o ulaganju u konsolidaciju i razvoj Društva za transport putnika i robe u vazdušnom saobraćaju “Montenegro Airlines” A.D. Podgorica sa Zakonom o kontroli državne pomoći.

Nalaže se Ministarstvu saobraćaja i pomorstva da, odmah po prijemu ovog rješenja, privremeno obustavi dodjelu sredstava preduzeću Montenegro Airlines A.D. Podgorica do odlučivanja o usklađenosti sa Zakonom o kontroli državne pomoći.

Nalaže se Ministarstvu saobraćaja i pomorstva da u roku od 30 dana od dana prijema ovog rješenja, Agenciji dostavi propisani obrazac prijave državne pomoći, kao i sve dodatne raspoložive podatke i informacije potrebne za ispitivanje usklađenosti državne pomoći preduzeću MONTENEGRO AIRLINES A.D. Podgorica sa Zakonom o kontroli državne pomoći.

Ovo rješenje se objavljuje na internet stranici Agencije i pozivaju se zainteresovane strane da Agenciji dostave sve informacije i podatke značajne za odlučivanje Agencije“.

U svijetlu prethodno navedenih činjenica jasno je da nastavak pomoći Montenegro Airlainsu od strane Vlade Crne Gore ne bi bio u skladu sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, ne bi bio u skladu sa Zakonom o kontroli državne pomoći, ne bi bio u skladu sa Zakonom o zaštiti konkurencije i konačno ne bi bio u skladu sa odredbom člana 140 stav 3 Ustava Crne Gore: „Zabranjeno je narušavanje i ograničavanje slobodne konkurencije i podsticanje neravnopravnog, monopolskog ili dominantnog položaja na tržištu“. Pored navedenog jedno od četiri završna mjerila za zatvaranje pregovaračkog poglavlja 8 je da Agencija za zaštitu konkurencije procijeni prisustvo i usklađenost državne pomoći i naredi povraćaj te pomoći tamo gdje takva pomoć nije usklađena sa Sporazumom o stabilizaciji i asocijaciji, pri čemu se eksplicitno navodi da se to odnosi na slučaj kompanije Montenegro Airlaines i da treba da obuhvati pomoć dodijeljenu od 2012. godine, kao i da obuhvati odredbe Zakona o ulaganju u konsolidaciju i razvoj društva Montenegro Airlines koji je Skupština Crne Gore usvojila u decembru 2019. godine.

Kada se sa polja politike pređe na polje činjenica i pravnih normi situacija postaje mnogo jasnija. U državi zasnovanoj na vladavini prava svako mora uskladiti svoje djelovanje sa Ustavom i zakonom, a svakako je to prije svih obaveza Vlade. Očigledno je da Vlada Crne Gore nije imala drugog izbora osim da postupi onako kako je postupila.

(Veselin Koprivica)

Bonus video:

(Mišljenja i stavovi objavljeni u rubrici "Kolumne" nisu nužno i stavovi redakcije "Vijesti")