Provjera integriteta kao „ulaznica“ za političku diskreditaciju

Predložene ustavne izmjene kojima se uvodi obavezna prethodna provjera integriteta mandatara i kandidata za članove Vlade, kao i rješenje prema kojem predsjednik i članovi Vlade ne bi uživali imunitet za krivična djela protiv službene dužnosti imaju legitiman ustavnopravni cilj - jačanje vladavine prava, sprečavanje korupcije i odgovornosti najviših nosilaca izvršne vlasti.

Javna vlast nije samo privilegija, već prije svega odgovornost.

Ali upravo zato što je riječ o izmjenama Ustava, legitiman cilj nije dovoljan. Način njegovog ostvarivanja mora biti takav da isključi arbitrarnost, političku selektivnost i mogućnost zloupotrebe.

Prvo pitanje je naizgled jednostavno: šta je integritet?

Ako provjera integriteta postaje ustavni uslov za pristup funkciji mandatara, predsjednika Vlade ili ministra, taj pojam ne može ostati neodređena moralna, politička ili administrativna kategorija. Kriterijumi moraju biti jasni, unaprijed poznati, objektivno provjerljivi i podložni djelotvornoj pravnoj kontroli.

Ne smije se dozvoliti da „integritet“ postane ustavna superkvalifikacija koju će neki izvršni, administrativni ili nezavisni organ tumačiti po širokoj diskrecionoj ocjeni.

Jer tada se provjera integriteta, umjesto instrumenta zaštite države od korupcije, može pretvoriti u „ulaznicu“ za političku diskreditaciju.

Ko dobija pravo da filtrira demokratsku volju?

Ovdje dolazimo do ključne ustavno-pravne dileme: kakav je odnos provjere integriteta prema demokratskom legitimitetu?

Mandatar i kandidati za članove Vlade u parlamentarnom sistemu najčešće proizilaze iz parlamentarne većine, a ona svoj legitimitet crpi iz političke volje građana iskazane na izborima.

Zato se mora otvoreno postaviti pitanje: da li se obaveznom prethodnom provjerom integriteta između izborne volje građana i formiranja Vlade uvodi novi institucionalni „filter“?

Ko smije imati legitimitet da utvrđivanjem takozvanog integriteta kontroliše izbor koji su građani legitimisali na neposrednim izborima?

I još važnije - ko kontroliše taj filter?

Da li je ustavnopravno prihvatljivo da organ koji ne posjeduje neposredni izborni legitimitet svojim nalazom, neposredno ili posredno, određuje ko može biti mandatar, potpredsjednik Vlade ili ministar?

Jedno je utvrđivati precizno propisane i objektivno dokazive činjenice. Sasvim je drugo procjenjivati nečiji „integritet“ na osnovu širokih, vrijednosnih ili nedovoljno određenih kriterijuma.

U tom drugom slučaju administrativna provjera može prerasti u političku procjenu, a organ provjere dobiti moć koju mu demokratski poredak nije namijenio - da utiče na personalni sastav Vlade iza koje stoji parlamentarna većina.

Više od toga - stoje građani.

To više nije samo pitanje borbe protiv korupcije. To postaje pitanje granice između kontrole vlasti i kontrole demokratskog izbora vlasti.

Zašto samo Vlada?

Zašto se novi ustavni standard izdvaja i primjenjuje upravo na izvršnu vlast?

Ako je integritet toliko fundamentalna ustavna vrijednost da bez prethodne provjere neko lice ne može biti predloženo za predsjednika ili člana Vlade, zašto isti princip nije konstitutivni uslov za druge najviše nosioce javne vlasti?

Zašto ne i za sudije, državne tužioce i druge funkcionere koji neposredno odlučuju o pravima građana, raspolažu značajnim javnim ovlašćenjima ili imaju pristup najpovjerljivijim državnim informacijama?

Tu se otvara ozbiljno pitanje odnosa predloženih izmjena prema načelu jednakosti iz člana 17 Ustava.

Naravno, ustavno načelo jednakosti ne znači da mandatar, ministar, sudija i tužilac moraju imati identične uslove za izbor. Njihove funkcije su različite. Ali različit tretman mora imati objektivno i razumno opravdanje i mora biti proporcionalan legitimnom cilju.

Zato ustavotvorac mora odgovoriti:

Postoji li objektivno i razumno opravdanje zbog kojeg se upravo izvršna vlast izdvaja kao jedina na koju se primjenjuje novi preventivni mehanizam provjere integriteta?

Ako je integritet ustavna vrijednost, onda njegova primjena mora biti sistemski koherentna. U suprotnom se neizbježno postavlja pitanje zašto se jedan standard uspostavlja samo prema političkim funkcionerima jedne grane vlasti.

I pitanje ukidanja imuniteta predsjedniku i članovima Vlade za krivična djela protiv službene dužnosti treba posmatrati kroz isti princip.

Imunitet nije i ne smije biti privilegija niti sredstvo izbjegavanja krivične odgovornosti. Njegov smisao može biti samo funkcionalna zaštita nesmetanog obavljanja ustavne funkcije.

Zato je legitimno preispitivati njegov obim ali i ovdje ustavna reforma mora biti sistemska i dosljedna.

Ako se koncept imuniteta mijenja radi jačanja odgovornosti javnih funkcionera, mora biti jasno zašto se određene kategorije funkcionera tretiraju drugačije od drugih.

Ustav mora zatvarati, a ne otvarati prostor arbitrarnosti.

Možda je, u dijelu jačanja odgovornosti nosilaca najvećih javnih funkcija, cilj ovih ustavnih izmjena legitiman. Država ima pravo i obavezu da od najviših nosilaca javne vlasti zahtijeva najviše standarde odgovornosti. Ipak, ostaje dilema u sredstvu kojim se taj cilj ostvaruje.

Provjera integriteta mora počivati na preciznim kriterijumima, provjerljivim činjenicama, jasno propisanom postupku, obrazloženoj odluci i djelotvornoj pravnoj zaštiti. Organ koji je sprovodi ne smije dobiti prostor da političku ili vrijednosnu procjenu pretvori u pravnu prepreku za pristup funkciji.

Jer ako administrativni organ dobije mogućnost da pod neodređenim pojmom „integriteta“ odlučuje ko je politički podoban - ili, kako to se to ustavom želi zamaskirati - ko ima integritet - onda govorimo o potencijalnom mehanizmu selekcije političkih aktera.

A to je već pitanje samog karaktera parlamentarne demokratije.

Zato konačna ustavno-pravna ocjena ovih izmjena zavisi od odgovora na tri pitanja: šta je integritet, ko ga utvrđuje i prema kojim objektivnim kriterijumima - i zašto se takva provjera uvodi samo za izvršnu vlast?

Ako na ta pitanja nema preciznih odgovora, postoji opasnost da institut zamišljen radi jačanja vladavine prava proizvede suprotan efekat - arbitrarnost, selektivnost i politizaciju ustavne reforme.

Ako je, međutim, integritet conditio sine qua non za pristup funkciji predsjednika i člana Vlade, onda ustavotvorac mora uvjerljivo objasniti zašto isti princip nije konstitutivni standard za pristup drugim najvišim funkcijama javne vlasti.

Javna vlast nije samo privilegija, već je i odgovornost. Ali odgovornost se mora uređivati tako da Ustav ograničava političku samovolju, a ne da joj ustanovljava novi, manje pravni, instrument.

Autor je nekadašnji sudija i predsjednik Ustavnog suda Crne Gore i sudija Saveznog ustavnog suda SRJ