Vakcine i vrtići: Što znači "test proporcionalnosti"?

U toku je uzavrela rasprava o pravnom položaju djece u predškolskom sistemu. Postavlja se kao goruće pitanje da li se djetetu koje nije prošlo cijeli program vakcinacije može uskratiti pravo da pohađa predškolsku ustanovu. Kako je poznato, važeći Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti predviđa takvu mogućnost u članu 42. Međutim, Ustavni sud trenutno provjerava da li je takva regulacija u skladu sa Ustavom.

U središtu stručne pažnje na sjednici Ustavnog suda održanoj prošlog utorka postavilo se pitanja da li član 42 može izdržati "test proporcionalnosti". Za značaj tog testa važno je razumjeti da on kao takav ne predstavlja novinu sa kojom se pravni sistem Crne Gore susreće tek nakon pristupanja Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima.

Već u starijem pravu postojala je svijest da država može primjenjivati prinudu ili druga sredstva koja ograničavaju prava i interese građana-pojedinaca samo kada to čini sa mjerom koja je neophodno potrebna za ostvarenje cilja. Tako je, recimo, već u jugoslovenskom upravnom postupku važilo načelo da državni organ u slučaju kada se zakonski cilj može ostvariti različitim sredstvima, ima obavezu izabrati ono sredstvo koje je najmanje nepovoljno po građanina.

U savremenom pravu ideja srazmjernosti koristi se i za provjeru da li su propisi zakonodavca koji ograničavaju ili umanjuju određeno pravo u skladu sa ustavom. Da bi određeno ograničenje ili umanjenje nekog zagarantovanog ličnog prava bilo u skladu sa ustavom, svaka intervencija zakonodavca mora biti podesna za postizanja dozvoljenog cilja, i nadalje ona za postizanje svog cilja mora biti neophodno potrebna.

Kako država u sistemu vladavine prava ima obavezu da uvijek postupa "sa mjerom", čak i one intervencije koje su neophodno potrebne mogu biti pravno nedozvoljene kada predstavljaju oblik "pretjerivanja". Pretjerivanje postoji kada se izgubi smisao za zdrav odnos između značaja svrhe intervencije na jednoj strani i posljedica po interese lica koje je objekt intervencije na drugoj strani.

U tom smislu, "test proporcionalnosti" (ili bolje: "test odmjerenosti") pored kriterijuma podesnosti i neophodnosti zakonske mjere zahtijeva i sklad cilja i posljedice. Sklad predstavlja zahtjev umjesnog odnosa to jest proporcije između vrijednosti koja se na strani javnog interesa ostvaruje i težine posljedica koje mogu nastupiti kod lica čiji se prava i interesi ograničavaju.

U postupku pred Ustavnim sudom koji je u toku, drugačije nego što se sugerisalo u stručnoj javnosti, pitanje ustavnosti člana 42 vjerovatno neće zavisiti isključivo od kriterijuma "testa proporcionalnosti".

"Test proporcionalnosti" sam po sebi nikada ne vodi stvaranju novih prava. Iz testa "proporcionalnosti" ne može se pozitivno izvesti pravo djeteta ili njegovih roditelja da dijete pohađa vrtić.

U jednostavnom primjeru, provjera da li je pritvor kao zakonska mjera u krivičnom postupku neophodno potreban pretpostavlja pravo lica na ličnu slobodu. Takvo pravo jeste pozitivno utvrđeno kao osnovno pravo u članu 29 Ustava. U slučaju predškolskih ustanova provjera da li je isključenje iz pohađanja ustanove neophodno potrebna i umjesno odmjerena zakonska mjera, zahtijeva prethodno utvrđenje da pozitivno postoji pravo lica - djeteta ili roditelja - da dijete bude uključeno u pohađanje predškolske ustanove.

Postoji ključna razlika da li se jedno takvo pravo na pohađanje predškolske ustanove predviđa ustavom ili zakonom. U slučaju kada samo zakon ili sistem zakona ograničenom krugu djece priznaje pravo da pohađa predškolsku ustanovu (u trenutnom primjeru to su vakcinisana djeca) takav režim ne zadire ustavnopravno u pitanje ostvarivanja postojećeg prava. Po srijedi je jedan drugi pravni problem koji čini pitanje jednakosti u zakonodavnom raspoređivanju (distribuciji) prava u državi.

Pitanja jednakosti u ustavnosudskoj doktrini tradicionalno se ne rješavaju sa "testom proporcionalnosti", već sa testom "arbitrernosti". Taj test je, prema tradicionalnom shvatanju, "slabiji" od testa proporcionalnosti. "Test arbitrernosti" u postupku pred sudom jedino zahtijeva da se utvrdi da li za različiti tretman dvije grupe lica u sličnoj situaciji (djece u predškolskom uzrastu sa primljenim mvakcinama i bez njih) postoji najmanje jedan - bilo koji - opipljiv razlog.

Iz ugla "testa arbitrernosti" dovoljno bi u pogledu pristupa predškolskim ustanovama bilo da odredba koja ograničava krug lica kojima se dozvoljava pohađanje prima facie doprinosi zaštiti javnog zdravlja ili štiti drugu djecu i osoblje u vrtiću od zaraze. Čini se i da se sistem pravila za pohađanje vrtića koji počiva na načelu solidarnosti ne može smatrati arbitrarnim.

Primjer vakcinacije pokazuje da se pitanja koja se otvaraju u praksi Ustavnog suda ne mogu rješavati samo ukazivanjem na praksu Evropskog suda za ljudska prava. Normativni okvir po kome radi Sud u Strazburu ne poznaje klasično pravo jednakosti, pa sljedstveno rad u domaćim sudovima zahtijeva potpuniji i nešto izmijenjen pristup. Pitanje kako bi rezonovao Sud u Strazburu može - i treba - da bude dragocjena smjernica, ali nije uvijek podesno da služi kao teorijski osnov rasprave pred domaćim sudom.

Po svojoj suštini pitanje prava pohađanja predškolske ustanove je pitanje jednakog uživanja zakonom ustanovljenog javnog dobra; takvo pitanje spada u domen prava jednakosti i trebalo bi biti rješavano prema kriterijumima koji se u ustavnoj doktrini koriste za provjeru povrede načela jednakosti, a ne prema kriterijumima "testa proporcionalnosti".

U najrazvijenijim pravnim sistemima postoji tendencija da se tradicionalni kriterijumi "testa arbitrernosti" punktualno kombinuju sa elementima "testa proporcionalnosti". Kriterijumi takvog složenog testa traže za opravdanje nejednakog tretmana postojanje razloga koji se temelje na činjenično provjerenim pretpostavkama i koji su kao takvi objektivni. Osim toga, za taj treći test nije dovoljno postojanje nekog - bilo kakvog - objektivnog razloga, već se zahtijeva postojanje razloga koji su po težini i za opravdanje nejednakog tretmana u konkretnom slučaju dovoljno ozbiljni.

Što se tiče sklada, treba obratiti pažnju na činjenicu da ograničenje kruga djece koja pohađaju vrtić u zemljama gdje obdaništa postoje kao obavezne "male škole", sa pripremnom školskom nastavom ima veću težinu od sličnih ograničenja u sistemu koji vrtiće shvataju kao fakultativna mjesta boravka, vaspitanja i druženja. To je značajna razlika koju treba razjasniti u dijalogu sa stranim posmatračima, s obzirom da je riječ "predškolski" sistem dvosmislena.

Ostaje da se sačeka za koji "test", i sa kojom nijansom sadržaja, će se Ustavni sud odlučiti. Rasprava prošlog utorka pred sudom iznova je pokazala visok stepen pravne kulture u Crnoj Gori, po kome se ona u regionu i šire pozitivno ističe.

Autor je habilitand na Pravnom fakultetu Univerziteta u Bremenu; u advokatskom radu do 2023. zastupao je stranke u više važnih ustavnosudskih postupaka; redovno analizira pravne novosti iz Crne Gore u rubrikama Konrad Adenauer fondacije u stručnom časopisu "Neue Justiz"