(Ne)Djelotvornost koja se ponavlja

(Tema serijala "Iluzija djelotvornosti" je Zakon o zaštiti vazduha, koji je Skupština Crne Gore usvojila 31. jula 2026. Taj zakon na papiru obećava čist vazduh, pravo na informaciju, pristup sudu i naknadu štete po zdravlje. U stvarnosti ih ne obezbjeđuje.)

DVIJE REČENICE

Godine 2010. zakonodavac je napisao: „Utvrđene granične vrijednosti i ciljne vrijednosti, dugoročni ciljevi i kritični nivoi ne smiju se prekoračiti“ (čl. 8 st. 4 Zakona o zaštiti vazduha, „Sl. list CG“, br. 25/10). Godine 2026. napisao je ponovo da granične vrijednosti „ne smiju biti prekoračene“ (čl. 6 st. 5 Zakona o zaštiti vazduha, „Sl. list CG“, br. 117/2026). Između dvije rečenice promijenili su se glagolski oblik, broj Službenog lista i uzor: novi zakon, kako sam navodi u obrazloženju, prenosi Direktivu (EU) 2024/2881. Vazduh u Pljevljima se nije promijenio.

Prije više od tri godine napisao sam da „u knjigama i nacionalnim izvještajima sve izgleda ‚savršeno‘“ (Kojičić, Vijesti, 24. 2. 2023). Zakon iz 2026. upravo je takva knjiga: moderan, usklađen, prvi put u istoriji crnogorskog prava sa pravom pojedinca na naknadu štete po zdravlje (čl. 56). Pitanje ove serije zato nije da li je tekst dobar. Pitanje je zašto dobar tekst ne proizvodi nikakvo dejstvo.

VAŽENJE NIJE DJELOTVORNOST

Pravna teorija odavno razlikuje normu koja važi od norme koja djeluje. Prvo je stvar postupka: zakon je usvojen, objavljen i stupio je na snagu. Drugo je stvar stvarnosti: ponašaju li se institucije onako kako norma propisuje. Håkan Hydén to svodi na preciznu formulu: pravno pravilo postaje norma tek kada se steknu tri uslova - volja, znanje i sistemske mogućnosti (Hydén, 2022, str. 10). Bez volje nema primjene. Bez znanja, odnosno pouzdanog podatka, nema provjere. Bez sredstava, rokova i postupka nema izvršenja.

Evropski sud za ljudska prava za isto ima jednu rečenicu, staru gotovo pola vijeka: Konvencija ne garantuje prava koja su „teorijska ili iluzorna“, već prava koja su „praktična i djelotvorna“ (Airey protiv Irske, 1979, st. 24). Kada norma važi, a ne djeluje, nastaje ono što sam u analizi dostavljenoj skupštinskim odborima nazvao iluzijom djelotvornosti: tekst koji, čitan izolovano, izgleda potpun, a u stvarnosti zavisi od odluka koje ga niko ne obavezuje da donese (Kojičić, Iluzija djelotvornosti, jul 2026). Ova serija od deset tekstova skida tu iluziju sloj po sloj - od teksta zakona, preko mjerenja i podatka, do novca i odgovornosti.

ŠESNAEST GODINA JEDNE REČENICE

Rečenica iz 2010. imala je šesnaest godina da proizvede dejstvo. Prema godišnjim informacijama same Agencije za zaštitu životne sredine, dnevna granična vrijednost za PM10 u Pljevljima prekoračena je svake godine od 2010. do 2024: najmanje 64 dana (2010), najviše 217 (2012), uz dozvoljenih 35. Ukupno je to 2.147 dana prekoračenja prema 525 dozvoljenih (Agencija, godišnje informacije o stanju životne sredine 2010–2024). Nijedne godine zabrana nije poštovana.

Nova rečenica počela je isto. Pljevlja su 2026. imala 26 dana prekoračenja u januaru, 9 u februaru i 10 u martu (Agencija, mjesečni izvještaji o kvalitetu vazduha za 2026). Svih 35 dana koje propis dozvoljava za cijelu godinu potrošeno je do kraja februara; godišnja granica pređena je u martu. Do kraja septembra bilo je 53 dana.

U martu 2023. napisao sam da „država nije u stanju da ispuni zakone koje je propisala“ (Kojičić, Vijesti, 9. 3. 2023). Više od tri godine kasnije tu rečenicu ne potvrđuje autor, nego Agencija.

KRUG: NOVI PROPIS UMJESTO PRIMJENE STAROG

Za Pljevlja plan kvaliteta vazduha postoji još od 2013. godine (Agencija i Opština Pljevlja, Kratkoročni akcioni plan, 2017). Prekoračenja su nastavljena svake godine. Skupština je zatim jednoglasno usvojila poseban zakon za jednu opštinu - Zakon o posebnim mjerama za zaštitu životne sredine u opštini Pljevlja („Sl. list CG“, br. 2/2026). Taj lex specialis je, za razliku od opšteg zakona, precizan: nabavka uređaja za prečišćavanje vazduha u ustanovama u roku od 60 dana i kancelarija Ministarstva u Pljevljima u roku od 120 dana (čl. 8), uz procjenu troška od jedan do pet miliona eura u obrazloženju. Zakon je objavljen u Službenom listu 5. januara 2026, rok od 60 dana istekao je u martu 2026, a rok od 120 dana u prvoj polovini maja 2026. Opština je u junu ponudila besplatan prostor za kancelariju, a Ministarstvo je neispunjenje objasnilo nedostatkom budžetskih sredstava (Vijesti, 23. 6. 2026). Do današnjeg dana kancelarija nije otvorena; oglas je najavljen za „uskoro“ (Espona, 25. 9. 2026).

Treći korak kruga je novi opšti zakon. On stare podzakonske akte ne ukida, nego im produžava život: do donošenja novih, za šta sebi daje dvije godine, primjenjuju se raniji propisi (čl. 64 Zakona o zaštiti vazduha). Dakle, upravo oni propisi koji šesnaest godina nijesu primjenjivani.

To nije slučajnost, nego metod. Opisao sam ga 2023, govoreći o pravnom poretku u cjelini: „Pošto se ne sprovode, kao ‚nova‘ rješenja nameću se ‚novi‘ propisi“ (Kojičić, Vijesti, 24. 2. 2023). Zakon o zaštiti vazduha iz 2026. udžbenički je primjer te rečenice.

EVROPSKO MJERILO

Evropski sud za ljudska prava opisao je isti mehanizam u predmetu u kojem je Gradsko vijeće Valensije donijelo propise o buci, a zatim ih nije sprovodilo. Sud je utvrdio da je vijeće „tolerisalo, i time doprinijelo, ponovljenom kršenju pravila koja je samo uspostavilo“, i zaključio: „Propisi koji štite zagarantovana prava služe maloj svrsi ako se ne sprovode dosljedno“ (Moreno Gómez protiv Španije, 2004, st. 61). Ključne su riječi „koja je samo uspostavilo“. Ne radi se o tuđem pravilu koje vlast ne razumije, nego o sopstvenom pravilu koje ne primjenjuje.

Sud pravde Evropske unije ide korak dalje. Za povredu je „prekoračenje graničnih vrijednosti … dovoljno“ (Komisija protiv Bugarske, C-488/15, st. 69), a „nebitno je da li je propust u ispunjavanju obaveza posljedica namjere ili nehata … ili tehničkih poteškoća“ (st. 76). Bugarska je osuđena zbog sistemskog i kontinuiranog prekoračenja od 2007. do 2014. godine - osam godina. Pljevlja broje petnaest godina zaredom. Crna Gora nije članica Unije, ali je evropska pravila o kvalitetu vazduha svjesno prenijela u sopstveni zakon. Prenijela je tekst; mjerilo po kojem se taj tekst u Evropi provjerava ostalo je s druge strane granice.

„DAJTE ZAKONU VREMENA“

Najozbiljniji prigovor glasi: zakon je na snazi od 15. avgusta 2026, prerano je za ocjenu. Prigovor bi bio jak kada bi problem bila novost zakona. Problem, međutim, nije novost, nego kontinuitet. Prvo, novi zakon sam produžava život starim propisima koji se nijesu primjenjivali. Drugo, precizniji zakon - lex specialis sa brojčanim rokovima i procijenjenim troškom - nije sproveden ni u jednom roku. Ako ne djeluje zakon koji ima rokove, nema razloga očekivati da će djelovati zakon koji ih odlaže. Treće, vazduh nije čekao: u septembru, kada je novi zakon već bio na snazi, granica je u Pljevljima prekoračena četiri puta (Agencija, mjesečni izvještaj za septembar 2026). Nije nedostajalo vremena. Nedostajala je primjena.

REČENICA KOJA SE PONAVLJA

Zakon iz 2026. ne griješi u gramatici. „Ne smiju biti prekoračene“ je jasna, kategorična zabrana - jednako jasna kao ona iz 2010. Upravo zato je poražavajuća. Zabrana koja se ponavlja, a ne primjenjuje, prestaje da bude norma i postaje ritual: država je izgovara, građanin je udiše.

U martu 2023. napisao sam da „u posmatranom slučaju Pljevalja zakon ne vlada“ (Kojičić, Vijesti, 18. 3. 2023). Od tada su doneseni jedan poseban i jedan opšti zakon. Rečenica je i dalje tačna. U sljedećem tekstu: zakon koji sam sebi odlaže rokove.

Autor je profesor prava, DAAD Alumni i rukovodilac pravne klinike Logo Vox