Današnja Evropska unija se ne samo u svom privrednom i političkom značaju nego i pravno suštinski razlikuje od „klasičnih“ međunarodnih organizacija, u koje se od druge polovine XIX vijeka udružuju države ne bi li efikasnije zajedno ostvarivale određene interese. Jedan od centralnih elemanata različitosti je pravni odnos pojedinačnog građanina prema naddržavnoj organizaciji.
U „klasičnim“ organizacijama - poput UN ili Savjeta Evrope - nedostaje neposredna veza između organizacije i pojedinca: organizacije svojim pravnim aktima mogu obavezati i ovlastiti isključivo svoje države članice, ali ne i njihove građanke i građane. Pravni akti organizacija, stoga, od država članica moraju biti prvo pretočeni u njihovo nacionalno pravo, da bi onda i za njihove građane bili pravno obavezujući.
Nasuprot tome EU -pravo, još od svojih početaka iz vremena Evropske zajednice, karakteriše mogućnost „neposrednog važenja“: pravo Unije može dirketno - bez posredovanja država članica - da definiše obaveze i prava pojedinca, a na koje se taj može pozvati pred nacionalnim i evropskim sudovima. U temeljno bitnoj presudi u slučaju Gend & Loos iz 1963. Evropski sud je naglasio da funkcionisanje zajedničkog tržišta pogađa „neposredno Zajednicu pripadajućih pojedinaca“, a da je ugovor o Evropskoj ekonomskoj zajednici „više nego sporazum koji samo utemeljuje međusobne obaveze između država strana potpisnica“. Zajedica znači prije svega „novi pravni poredak međunarodnog prava, u čiju su korist države ograničile svoja prava suverenosti, pravni poredak čiji pravni subjekti nisu samo države članice nego i pojedinci.“
Ovaj temljeni koncept naglašava i prvi član Ustavog ugovora iz 2004: „Vođen voljom građanki i građana te država Evrope da svoju budućnost zajednički grade, ovaj Ustav utemeljuje EU ....“ Iako ovaj ugovor nije stupio na snagu, on jasno opisuje formulaciju dualiteta nosioca prava EU : utemeljivači EU su građani i države Unije. Već u osnivačkoj fazi EZ su pravni stručnjaci, poput njemačko-američkog pravnika Volfganga Fridmana, u tome vidjeli mogući inovacioni primjer za druge regione svijeta kao i novi aspekt međunarodnog prava, koje je u stalnom pokretu.
U kasnijim vremenima je EU -pravo korak po korak jačalo poziciju građanki i građana: Ugovorom iz Mastrihta (1992) stvoreno je državljanstvo Unije, koje postoji uz odgovarajuće nacionalno državljanstvo. Ono omogućava, izmedju ostalog, pravo na slobodu kretanja i prebivališta u čitavoj EU kao i aktivno i pasivno biračko pravo za Evropski parlament te na lokalnim izborima u mjestu prebivlištva. Ugovor iz Lisabona (2007) je temelj prava i temeljne slobode, sadržane u Karti temeljnih prava EU , neposredno učinio važećim za gradjane Unije.
No, u Katalonskoj krizi ove jeseni EU do sada nije položila ispit kao „Unija građana“. Od „novog pravnog poredka čiji su pravni subjekti i pojedinci", u slučaju Katalonije ništa nema, a nema ni govora o pravima i interesima 7,5 miliona građana Unije u Kataloniji. Umjesto toga EU , poput jedne internacionalne organizacije starog tipa, brani isključivo i beskompromisno samo pozicije njene države članice Španije, dok za Katalonce Brisel ima na repertoaru samo prijetnje i opomene. Od vremena Barosa EU ponavlja frazu da će u slučaju nezavisnosti od Španije Katalonija automatski biti isključena iz EU i euro-zone, pa da će se potom morati, „kao i svaka druga država“, kandidovati za novo članstvo, iako ni jedan redak EU -ugovora uopšte ni jednom riječju ne reguliše odvajanje jedne oblasti od jedne države članice.
„Automatski“ time treba da nastupi i gubitak građanstva u Uniji za stanovništvo Katalonije. Između redova ovdje postoji prijetnja: neće biti nikakvog novog članstva za Kataloniju, jer joj je za to potrebna saglasnost svih država članica EU , što znači da će njega moći da spriječi Španija. Ne samo moći, nego će i spriječiti. Predsednik Evropske komisije Junker je 02.10.2017 katalonski referendum o nezavisnosti nazvao „protivpravnim po španskom Ustavu“. Radi se o „unutrašnjoj stvari Španije, u kojoj se mora postupati po slovu poretka ustava Španije“.
Dva dana potom je prvi potpredjednik EK Frans Timermans pred Evropskim parlamentom dodao da je obaveza svake vlade da odbrani „vladavinu prava“ - takođe i uz upotrebu sile, ako je potrebno i ako je proporcionalno. Time je aminovao akcije španske policije na dan referednuma, tokom kojih je povrijeđen veliki broj ljudi. Predsjednik EP Antonio Tajani se čak i zahvalio EK na njenom „jasnom stanovištu“. U ime parlamentarne većine on je proglasio da su „jednostrane odluke, uključujući i proglašavanja nezavisnosti“ u suprotnosti sa evropskim pravnim poretkom. Čuveni EU -poslanik Elmar Brok je referendum nazvao „kršenjem prava“ i zaprijetio: „Katalonci moraju da znaju šta ih čeka“, ako i stvarno proglase svoju nezavisnost.
Za EK je , u slučaju Katalonije, „rule of law“ identičan sa španskim pravom. EU -pravo, za koje ista ta EK nikad ne prestaje da ponavlja da ima prvenstvo nad nacionalnim pravima država članica (sve uključujući i njihove ustavne sudove), Komisija ovog puta posve ignoriše. Da li to znači da evropsko ustavno pravo, u koga se svi zakllinju, ništa nema da kaže o dešavanjima u Kataloniji? Da li to znači da evropskim pravom propisana zaštita temeljnih prava i sloboda svih EU građana kao i prava manjina ovdje ne nude polazne osnove? Kako se prema tome odnosi princip subsidiarnosti, čije značenje i „na regionalnom i na lokalnom nivou“ član 5, paragraf 3 EU -Ugovor podvlači, ili cilj Unije da štiti „bogatstvo njenih kulturnih i jezičkih mnogostranosti“ (član 3, paragraf EU -Ugovora)? Koju relevantnost po evropsko pravo ima status Katalonije kao regiona, čiji predstavnici sjede u Odboru regiona EU ? Da li zaklinjanje EU u međunarodno pravo i Povelju UN uključuje i poštovanje prava naroda na samoopredjelenje? Da li EU pravo predviđa sankcionisanje građana Unije, koji se zalažu sa nezavisnost svojih regiona, a istovremeno njihov opstanak u EU ?
Poruka iz Brisela je jasna a ona neće biti uzeta k znanju samo u Kataloniji: u političkom konfliktu građana EU sa sopstvenom državom njihovo EU -državljanstvo nema ama nikakvu svoju vrijednost. Neposredni pravni odnos građana i „njihove“ Unije ima da bude potčinjen prevashodnom pravu država članica, a oklop nacionalne suvenosti biva time ponovo navučen. Ko se ne povinuje nacionalnom pravu, taj biva isključen iz „prostora slobode, bezbjednosti i prava“ - za koje EU tvrdi da ga čini - koliko god se on u tu Evropu kleo i zaklinjao.
Da li se time evropska građanska unija, čim je stavljena pod prvi test i na prvu probu, u stvari pokazuje kao samo klimava fasada? Da li u slučaju problema upravo interesi građanki i građana više ne vrijede. Nego samo državni interesi, onako kako je to definisano u osnivačkim aktima Njemačkog saveza 1815, ne bi li se očuvao „mir i ravnoteža Evrope“? Katalonska kriza godine 2017. mogla bi da bude značajnija za budućnost EU , kao pravne zajednice, nego što to pojedini trenutno u Briselu i Strazburu izgleda da shvataju.
Autor je profesor međunarodnog, evropskog i javnog prava na Univerzitetu St. Galen
(Frankfurter Allgemeine Zeitung /(FAZ)
Prevod: Mirko VULETIĆ
Bonus video:
